¿Cómo se reparte la billetera de la Alcaldía de Medellín?

Durante casi una década (2008-2015) Medellín ocupó el primer lugar en inversión pública per cápita frente a las principales ciudades del país, esto es, frente a Bogotá, Cali, Barranquilla, Bucaramanga y Cartagena, con $1.663.808 y $1.941.964, respectivamente, en promedio.

No obstante, en el periodo 2016-2019, en la alcaldía de Federico Gutiérrez, la ciudad perdió el primer lugar con Barranquilla, que llegó a $2.170.463 de inversión por habitante, frente a los $1.903.843 que registró, en promedio, Medellín.

Este ítem, el de inversión pública, es clave en la gestión de los gobiernos porque contempla los recursos destinados al desarrollo económico, social y cultural de la ciudad, es decir, aquellos que contribuyen a mejorar el índice de calidad de vida.

El porcentaje de la inversión pública sobre el total de gastos en la ciudad fue de 84,2 % como promedio anual durante el periodo 2016-2019, siendo la menor proporción en relación con los dos periodos de gobierno anteriores, cuando alcanzaron 86 % en 2008-2011 (alcaldía de Alonso Salazar) y 86,4 % en 2012-2015 (alcaldía de Aníbal Gaviria), según los informes de Medellín Cómo Vamos. Aún no están disponibles los valores de 2020.

Teniendo en cuenta las sumas de dinero que pasan por las instituciones públicas, tanto la ciudadanía como las entidades de control son sujetos activos en el proceso de vigilancia para verificar la administración del mismo, tarea encomendada por la Constitución que, en el artículo 270, contempla los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública para que esta se cumpla en los niveles administrativos y sus resultados.

A propósito, EL COLOMBIANO presenta una guía para conocer cómo se estructuran las asignaciones cada año y las herramientas de veeduría. El podio de mayores recursos se lo llevaron en los últimos tres años Educación, Hacienda y Salud; mientras que Sapiencia, el Inder y el ITM fueron los establecimientos públicos que recibieron mayores recursos en las dos primeras vigencias del alcalde Daniel Quintero. A continuación, otras conclusiones.

Carta de instrucciones

Tres son los componentes del sistema presupuestal de cada municipio. El ancla es el Marco Fiscal de Mediano Plazo (Mfmp), instrumento de referencia con una perspectiva a 10 años, para la orientación en la elaboración de los presupuestos anuales. Cada año los municipios de categoría especial, como Medellín, deben presentar un Mfmp al Concejo, conjuntamente con el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente.

De ese marco se desprende el Plan Operativo Anual de Inversiones (Poai), un instrumento de gestión que permite determinar los objetivos y metas establecidas en el plan de desarrollo del gobierno de turno. En el Poai están descritos los programas, subprogramas y proyectos de inversión a ejecutar durante la vigencia fiscal (1 de enero - 31 de diciembre).

En otras palabras, este es el documento en el que se programa la inversión anual clasificada por programas.

“Esta programación debe corresponder con las metas financieras señaladas en el Mfmp. Este plan debe ser programado con todos los recursos que van a ser destinados a inversión y debe contener, en forma discriminada, la asignación de los recursos de la forzosa inversión”, explica el Manual Presupuestal Municipal de la Contraloría General.

Ya los ingresos que se recaudarán durante el año fiscal, así como los egresos o gastos de funcionamiento, de deuda y de inversión quedan consignados cada año en el presupuesto municipal. Es la hoja de ruta que permite poner en práctica las actividades prometidas en el plan de desarrollo.

Está integrada por dos niveles: el presupuesto general, discriminado en asignaciones de establecimientos públicos y de la administración; y, segundo, la fijación de metas financieras del sector público municipal, además de la distribución de excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del municipio y de las sociedades de economía mixta municipales.

Los egresos se clasifican en gastos de funcionamiento (desarrollo de las actividades administrativas, técnicas y operativas); servicio de la deuda (cumplimiento de las obligaciones de crédito público y procesos de titularización); y la inversión para el desarrollo económico, social y cultural de la ciudad.

¿Cómo se aprueba el presupuesto? El Código de Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986) determina que en el primer día de las sesiones ordinarias de noviembre, el alcalde presentará al Concejo el presupuesto de rentas y gastos para la vigencia próxima.

El acuerdo correspondiente deberá ser expedido por el Concejo durante las sesiones de noviembre de cada año, incluido el período de extras.

Durante la vigencia en curso, la alcaldía presenta un nuevo proyecto de acuerdo al Concejo para tramitar una adición presupuestal. Se trata del aumento de las partidas inicialmente aprobadas o no previstas. Es el valor positivo que resulta de la diferencia entre la suma de los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a desembolsos de crédito, privatizaciones y capitalizaciones, y la suma de los gastos de funcionamiento, inversión y gastos de operación comercial.

Para el efecto de esta entrega solo tuvimos en cuenta los acuerdos municipales aprobados por el Concejo referentes a los presupuestos de 2019, 2020 y 2021 y sus adiciones.

Sobre la última década

Los recursos de inversión, de acuerdo con la clasificación de la Contaduría General de la Nación, se pueden destinar a 18 rubros. Las apuestas de los gobiernos se pueden evidenciar con la asignación que se haga a cada uno.

En los últimos tres periodos (2008-2011, 2012-2015 y 2016-2019), la educación ocupó el primer lugar con una inversión de entre 26 y 27 pesos de cada 100 pesos. El segundo lugar fue para salud, tanto en 2012-2015, como en 2016- 2019. Esta se destacó en el último periodo con una inversión de 16,5 %, 2 % más que en 2008-2011 y 1,7 % por encima de la inversión del periodo 2012-2015, según reseña el informe de calidad de vida de Medellín Cómo Vamos.

En 2008-2011, la salud ocupó el tercer lugar, mientras que el segundo lugar fue para el transporte. Este último fue el tercer rubro de inversión para los dos periodos (2016-2019 y 2012-2015) con 14 % y 12,5 % respectivamente. Por su parte, la atención a la población vulnerable ocupó el cuarto lugar en los tres periodos, alcanzando un 8 % en 2016-2019.

El quinto rubro, y por encima del 5 %, fue el fortalecimiento institucional el cual se ubicó en 5,8 % para el periodo 2016-2019, 1,1 más en relación con el periodo anterior.

Comparativo de tres años

Al igual que en los últimos tres gobiernos municipales, la cartera de educación se llevó la mayor asignación de la inversión municipal en los dos primeros años del gobierno del alcalde Quintero, con $1,08 billones y $1,163 billones en 2020 y 2021, respectivamente.

Le siguió Hacienda, cuya asignación inicial para 2021 fue de $1,067 billones, distribuidos así: 54,6 % para inversión; 37,7 % para el pago de deuda pública; y 7,5 % para funcionamiento.

En el escalafón, de nuevo aparece la salud como la dependencia con mayores partidas iniciales: $649.240 millones en 2019; $757.269 millones en 2020; y $730.488 millones este año. El top cinco de los últimos tres años lo completan las secretarías de Infraestructura Física e Inclusión Social.

Otras destinaciones similares para 2021 fueron las de Gestión Humana ($350.250 millones) y Gestión y Control Territorial ($349.043 millones).

Con respecto a los establecimientos públicos, el primer lugar de destinaciones fue para la Agencia de Educación Superior de Medellín (Sapiencia), entidad que convoca y articula las oportunidad de postsecundaria. Aunque hubo un aumento de $18.578 millones entre 2019 y 2020, para 2021 la partida disminuyó $76.355 millones.

En un segundo renglón se situó el Instituto para la Recreación y el Deporte (Inder), con $107.482 millones para funcionamiento e inversión.

Cierran el top cinco dos entidades de educación superior (el ITM, con $99.503 millones; y el Pascual Bravo, con $57.021 millones) y el Instituto de Vivienda de Medellín, Isvimed, ($97.951 millones).

Contratación

Sobre los tipos de contrato y la evolución de las modalidades contractuales empleadas por la alcaldía, comparamos 2019 y 2020, con datos del Informe de Calidad de Vida de Medellín Cómo Vamos.

En la primera categoría predominan los contratos y convenios interadministrativos (concurren dos o más personas jurídicas de derecho público), con un incremento en 2020: mientras en 2019 esta modalidad llegaba a 45 %, el año pasado fue de 50 %.

Le siguieron servicios profesionales (20 % en ambas vigencias), servicios generales (pasó de 14 % a 13 %), y obra pública (fue de 9 % en 2019 y de 8 % en 2020), entre otros.

La ESU, Metrosalud, la Universidad de Antioquia, el Colegio Mayor, el Pascual Bravo, el ITM, la EDU, Plaza Mayor, Metroparques, el Fondo Nacional del Ahorro y el Hospital General de Medellín congregan el 80 % de todos los convenios y contratos interadministrativos, añade el informe.

Frente a las modalidades contractuales, se mantuvo la preeminencia de la contratación directa: fue de 71 % en 2019 y subió a 72 % el año pasado. Disminuyeron la licitación pública (pasó de 15 a 14 %) y la selección abreviada (de 9 a 6 %). El concurso de méritos fue de 1 % en ambos años.

Movimientos y ejecución

Consultamos a la Secretaría de Hacienda de Medellín para conocer los ajustes que se hicieron al presupuesto municipal de 2020, en el desarrollo del primer año de mandato del alcalde Quintero, con el fin de conocer las modificaciones hechas a la asignación presupuestal que dejó aprobada su antecesor, Federico Gutiérrez.

Entre las cifras entregadas por la administración municipal se destaca que las cinco carteras del gobierno de Quintero con mayor movimiento presupuestal en su primer año de mandato fueron las secretarías de Educación, Infraestructura, Salud, Gestión y Control Territorial, y Seguridad.

Frente al presupuesto que había recibido en la asignación aprobada en 2019, la alcaldía reacomodó las partidas en 2020 y entregó a esas cinco carteras $936.828 millones.

La secretaría que tuvo una mayor destinación fue la de Educación que, tras tener aprobado inicialmente un total de $1,1 billones, tuvo un refuerzo de $282.929 millones. En segundo lugar se ubicó la cartera de Infraestructura Física (responsable de diseñar, construir y conservar la infraestructura pública y las instalaciones del municipio), a la que la administración le añadió $250.869 millones, frente a la asignación inicial de $339.198 millones.

A esta le sigue en la tercera posición la Secretaría de Salud (encargada de inspeccionar, vigilar y controlar el sistema general de seguridad social en salud a nivel local), cuya asignación inicial ascendió a los $649.240 millones y en el transcurso del año anterior tuvo un reacomodo total de $158.357 millones.

Por otra parte, la cuarta secretaría con más movimiento de presupuesto fue la de Gestión y Control Territorial, cuya asignación inicial fue de $326.563 millones, a los que se le agregaron recursos por $142.252 millones.

En la quinta casilla entre las secretarías con más alto refuerzo en su billetera se ubicó la de Seguridad, a la que se le agregaron $102.421 millones, frente a los $278.461 millones que registró de forma inicial.

La Unidad de Presupuesto de la alcaldía informó, por su parte, que la ejecución de las rentas y recursos de la administración en 2020 fue de 102,02 %, con $130.491 millones por encima del monto definitivo del año.

Veeduría a los recursos

Uno de los principales instrumentos de ejecución del presupuesto público es la contratación estatal, que constituye el 15 % del Producto Interno Bruto (PIB) del país, según la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia Compra Eficiente).

Para Jorge Beltrán Pardo, experto en compras y contratación públicas, esa cifra permite concluir que la contratación pública es uno de los ejes más importantes de la economía nacional y uno de los instrumentos para materializar el Estado Social de Derecho.

En esa línea, el experto consideró que por las altas cantidades de dinero que gestionan las entidades públicas, como en el caso de la Alcaldía de Medellín, es necesario contar con procesos de vigilancia para verificar su correcta administración.

“Donde está el queso están los ratones. De ahí la importancia de poner vigilancia no solo de los entes de control como la Controlaría, Fiscalía y Procuraduría, sino de la misma ciudadanía en el control social de la forma como se ejecutan estos recursos públicos y que no se alejen de las finalidades”, expuso Beltrán Pardo.

Precisamente, entre los instrumentos de control de la contratación pública se destaca el Secop, el portal único de contratación de Colombia Compra Eficiente, que alberga toda la información de los procesos de las entidades públicas que están sometidas al estatuto general de contratación pública.

De acuerdo con el experto, en dicho portal los ciudadanos pueden ver a quién contrató cada entidad, por cuánto valor, para qué lo contrataron y qué entregó en la ejecución de los contratos, no obstante señaló que no todas las entidades suben ahí la información como lo contempla el estatuto.

Además, la ciudadanía también puede hacerse partícipe de la estructuración de los presupuestos y el control de la ejecución individualmente o a través de veedurías ciudadanas, con el fin de evidenciar que el contratista y el Estado cumplan con la correcta ejecución del presupuesto.

“Es fundamental que las contrataciones gocen de transparencia, libre concurrencia, y selección objetiva. Así se garantizará que se escojan las mejores ofertas en estos procesos que deben ser competitivos y que en ocasiones tienen intereses que se alejan de la satisfacción del interés público”, agregó.

Por su parte, Camilo Enciso, director del Instituto Anticorrupción, agregó que el último muro de contención contra el abuso de poder y la corrupción se erige sobre los hombros de ciudadanos preocupados por defender el patrimonio y el interés público.

“La veeduría ciudadana es la actividad a través de la cual nos organizamos para levantar esa muralla, proteger la democracia y los recursos de todos los colombianos. Sin vigilancia activa de la ciudadanía sobre la gestión pública la democracia se corrompe, naufraga”, apuntó.

En cuanto a los mecanismos de denuncia, Enciso señaló que la ciudadanía puede hacer vigilancia activa sobre el gasto público, revisión de los informes de gestión de cuentas, exigir explicaciones a los congresistas, concejales, diputados, gobernadores y alcaldes, e incluso al presidente.

“También es clave contribuir activamente al cambio cultural de ciudadanos y funcionarios, con la decencia, la honestidad y la ética como principios de conducta”, expuso. Adicionalmente, el vocero del Instituto Anticorrupción agregó que la ciudadanía debe educarse desde temprana edad recordando que no solo se tienen derechos, sino también deberes.

En ese sentido resaltó que construir el país, hacer democracia, custodiar los recursos públicos, es una responsabilidad compartida. “Sin una sociedad civil activa y un periodismo vigilante la tentación de robar al Estado por parte de quienes están en posiciones de poder es grande. Entre más ojos haya encima de los gobernantes, mucho mejor”, acotó.

Tras el trabajo de consulta sobre el presupuesto de Medellín, presentamos el mapa general de los recursos con los que cuenta la ciudad y cómo es su distribución.