Hidroituango y los otros 23 contratos que tienen al EPM de Quintero y Carrillo en la lupa de la SIC

La Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) tiene la lupa puesta sobre más de $1,6 billones en procesos de contratación que Empresas Públicas de Medellín (EPM) gestionó durante la era del exalcalde Daniel Quintero.

En una resolución que se hizo pública en días recientes, ese ente consideró tener material suficiente para abrir un proceso en contra de la compañía por presuntamente vulnerar la libre competencia e interponer barreras para que a sus contratos no se postularan múltiples oferentes.

Aunque la investigación todavía no llega a una conclusión, en el acto administrativo en el que ese ente declaró la apertura del mismo consideró problemáticas varias prácticas adoptadas por EPM en sus licitaciones, que van desde la exigencia de pagos a las empresas para poder participar en sus convocatorias y lineamientos que habrían restringido la participación de oferentes plurales.

“A partir del material probatorio recaudado en la etapa de averiguación preliminar de la presente actuación administrativa, la Delegatura considera que existen elementos de juicio suficientes para abrir una investigación formal, teniendo en cuenta que EPM habría incurrido en una práctica, procedimiento o sistema tendiente a limitar la libre competencia de forma continua, reiterada e ininterrumpida”, se lee en la resolución de apertura, que fue emitida el pasado 30 de mayo de este año.

Según reseñó la superintendencia, las primeras indagaciones a EPM comenzaron el pasado 28 de junio de 2024, cuando, partiendo de un memorando interno, ese ente empezó una revisión sistemática de los expedientes de varios procesos de contratación adelantados entre 2020 y 2023, cuyos soportes reposan en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (Secop).

En esa tarea, el ente revisó desde la licitación por las obras finales de Hidroituango, otra por obras de mejoramiento del sistema de acueducto y alcantarillado de Bello, obras en la planta de potabilización de Villa Hermosa, entre otras. En total fueron 24 contratos, por $1.682.456 millones.

En su análisis, la superintendencia arrancó señalando que, pese a ser una empresa comercial e industrial del Estado, que está sujeta a la ley comercial, EPM continúa siendo una empresa pública y por tanto obligada a atender los principios de la función administrativa.

“Aunque EPM tiene un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en el marco de su actividad contractual tiene el deber de aplicar los principios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad), los principios de la gestión fiscal y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades”, señaló el ente.

A renglón seguido, la SIC advirtió que en medio de la revisión que efectuó habría identificado prácticas presuntamente contrarias a la libre competencia.

Una de las principales anotaciones de la superintendencia a EPM fue la de encontrar problemáticas varias restricciones que la compañía ha solido establecer a los oferentes plurales en sus procesos, consistentes, por ejemplo, en restringir que una misma empresa se presente al mismo tiempo en varias ofertas plurales, así como regulaciones en el número de integrantes de dichos oferentes.

En este punto, uno de los contratos que revisó la SIC fue uno de $26.618 millones que tenía por objeto el suministro, construcción y puesta en operación de los nuevos tanques de agua potable en La Piñuela, La Ye y Las Flores, en el que EPM limitó a dos el número máximo de empresas que podían conformar los oferentes plurales, señalando además que uno de ellos tenía que tener como mínimo el 51% de la participación.

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Otro contrato revisado fue el de la modernización de la estación de bombeo Gerona - Miraflores, que tuvo un presupuesto de $3.782 millones y en el que EPM estableció la condición de limitar a máximo dos integrantes las ofertas plurales, uno con mínimo el 40% de la participación.

Además de estos dos contratos, la SIC evaluó otros 20, entre los que, por ejemplo, aparece también la licitación por las obras finales de Proyecto Hidroeléctrico Ituango, en el que precisamente las condiciones establecidas para calificar la experiencia de los oferentes plurales fue uno de los puntos más sensibles.

Si bien en este último tema la SIC no profundizó, sí resaltó que en dicha licitación EPM había permitido máximo tres oferentes y habría exigido un esquema de aseguramiento solidario, otro punto que también consideró problemático la superindustria.

De un grupo de 20 contratos analizados, en el que el máximo de integrantes de las estructuras plurales variaba de 2 a 3, en todos fue una exigencia ampararse en dicho régimen de responsabilidad solidario.

“La inclusión de estipulaciones tendientes a fijar el porcentaje de participación que debían tener los interesados en conformar una estructura plural y un régimen de responsabilidad totalmente solidario, sin importar el tipo de estructura que se conformara, presuntamente también habría propiciado la configuración de barreras artificiales e injustificadas de entrada que podrían tener la potencialidad de desincentivar la concurrencia de pluralidad de agentes del mercado en los procesos de contratación adelantados por EPM”, consideró la SIC.

“No en todos los procesos de contratación analizados se encontraron las justificaciones a las restricciones totales o parciales de participación de las estructuras plurales en los procesos de selección que adelantó EPM, en contravía de lo dispuesto por el literal e, del numeral 4, del Capítulo III del Lineamiento 2018-LINGG-26 del 4 de enero de 2018”, añadió el ente.

Según se lee en la resolución, el jefe de compras de EPM fue interrogado sobre este y otros puntos, en una entrevista que quedó incluida en la actuación.

Sobre la limitación de los oferentes, el funcionario argumentó que la misma estaría respaldada por un estudio de mercado en cada licitación.

“Por regla general, cuando se establece la limitación, va precedida de una justificación firmada por el competente. O sea, no es un tema de mero capricho, es que yo no quiero dejar participar en formas asociativas y es algo así, no o sea y va sustentado además en las causales del lineamiento que les que les mostré”, dijo el funcionario.

De igual manera, el jefe de compras sostuvo que dichos análisis de mercados estarían sujetos a mecanismos de control internos y tendrían el objetivo de que en dichos procesos licitatorios hubiese una vigilancia más estricta y eficaz.

“Entonces, obviamente cuando uno lee y es parte de lo que hacemos en la verificación del control, la justificación tiene que ir en consonancia con lo que establece el decreto y obviamente tiene que ir firmada por un competente”, añadió el funcionario de EPM.

Sobre este tema, la SIC señaló que si bien al revisar los documentos normativos de contratación de EPM sí encontraba que se establecía que la empresa tenía potestad para aceptar o no estructuras plurales en sus procesos, así como regularlas, planteó que no habría encontrado razón alguna para que se limitara en los procesos el número específico de agentes que podrían participar en dichas estructuras plurales. De igual manera, señaló que en sus revisiones encontró que esas limitaciones muchas veces no estaban justificadas explícitamente en los estudios de mercado.

Otra de las presuntas vulneraciones en las que insistió la SIC habría incurrido EPM sería una política de esa empresa en la que se le exigen pagos a los oferentes para tener permiso de participar en los procesos de contratación.

En este punto, en el caso del contrato de los tanques de La Piñuela, La Ye y Las Flores, EPM estableció por ejemplo unos derechos de participación de $1 millón no reembolsables. De igual manera, en el contrato de modernización de la estación de bombeo Gerona - Miraflores, la compañía fijó unos derechos de participación de $500.000.

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Pese a ser una práctica común en EPM y otras empresas, la superintendencia sostuvo no encontrar en dichos cobros un fundamento legal lo suficientemente sólido que los justificara, así como tampoco claridades sobre la destinación de esos recursos.

En una muestra de 24 contratos revisados, la SIC señaló que en 23 EPM habría cobrado derechos de participación por rubros estipulados entre el 0,00018% y el 0,044% de los presupuestos oficiales.

Más allá del valor, la entidad señaló que en muchos de los procesos que estudió, los derechos de participación no habrían sido lo suficientemente justificados en los expedientes.

En su defensa, EPM esgrimió varios argumentos, como por ejemplo que los montos de dichos derechos no superan el millón de pesos (este último tope solo aplicado a los contratos cuya cuantía supera los 5.000 salarios mínimos) y que la razón de los mismos sería que la empresa depure a quienes se presentan a sus procesos, de tal forma que se presenten los que sí tengan un interés genuino.

“Hay procesos, algunos, más bien pocos, que hemos sacado sin el cobro y uno encuentra un montón de distorsiones, hay gente que empieza a preguntar ‘mándeme información’. Empiezan a hacer observaciones al proceso que no da lugar. Al final se desarrolla el proceso con una serie de aclaraciones y de interacción y no presentan ofertas y ve uno que básicamente lo que buscan algunos es torpedear el proceso y otros son simplemente curiosos se meten a participar”, argumentó el jefe de compras.

En su visita, la SIC indagó si esos derechos de participación tendrían algún documento normativo interno que los regulara.

“No lo recuerdo, no a ese nivel. Digamos que hace parte de un procedimiento de control que se estableció en algún momento, buscando, como les digo, mitigar el riesgo de lo que les acabo de contar y se estableció el cuadro como tal asociado a las cuantías”, agregó el funcionario de EPM, allegando una relación de valores de pliegos de acuerdo a la cuantía de los contratos, en pagos que van desde los $100.000 para aquellos entre 100 y 500 salarios mínimos, hasta el tope de $1 millón.

La SIC calificó esa respuesta como insuficiente por varias razones, señalando haber detectado, por ejemplo, que en las etapas previas al pago de los derechos de participación habría de todas formas margen para que se presentasen observaciones, razón que le restaría validez al argumento de evitar requerimientos insustanciales.

De igual manera, la entidad consideró problemático que al interior de EPM no hubiera una directriz, un manual o un lineamiento en el que se estableciera de forma “clara y expresa” las razones para imponer esos cobros.

“Esto reforzaría la teoría de que el cobro realizado para adquirir el derecho de participar en los procesos de contratación de EPM habría sido injustificado”, plasmó la SIC en su resolución.

Bajo ese contexto, la SIC sostuvo tener información suficiente para formular cargos en contra de EPM, advirtiendo que, por las presuntas faltas cometidas por la empresa, podría imponer multas “hasta por la suma de 100.000 salarios mínimos mensuales vigentes o, si resulta ser mayor, hasta por el 150% de la utilidad derivada de la conducta por parte del infractor”.