Los retos de las políticas de desarrollo productivo

Parece haber un consenso actual claro en el debate sobre política industrial, que puede sintetizarse en dos grandes afirmaciones: el desarrollo económico está unido a procesos de diversificación productiva que, reasignando recursos desde sectores tradicionalmente ineficientes a sectores modernos, eleven la productividad general de la economía, permitan su inserción en la economía global, y generen oportunidades nuevas para la mejora en la distribución del ingreso.

La segunda sostiene que las posibilidades de que este proceso se cumpla en actividades manufactureras convencionales se han reducido, debido al avance ya alcanzado por algunas economías emergentes y a la menor permisividad de las economías desarrolladas hacia políticas de subsidio en esas economías.

Como lo afirma Dani Rodrik, “la industria manufacturera se mantendrá como la escalera eléctrica de los países pobres, pero no se moverá tan rápido ni llegará tan alto. El crecimiento tendrá que depender en mayor medida de mejoras sostenidas en capital humano, instituciones y gobernabilidad, lo que significará que el crecimiento seguirá siendo lento y difícil”.

Los retos

Atrás han quedado las dudas acerca de la pertinencia de la acción estatal en esos procesos y la confianza en que la exposición a la competencia (a través de políticas de apertura) sea suficiente para impulsarlos. Pero ello plantea formidables retos para el diseño de políticas de desarrollo productivo: no estarán disponibles recetas fáciles que, a través de la atracción de inversión extranjera directa y de ingeniería inversa, permitan generar una base productiva convencional, que compita exitosamente con aquellos países que ya han avanzado en alto grado en el desarrollo de sectores manufactureros.

Será necesario “descubrir” nuevos sectores productivos, en los que converjan la iniciativa privada, la provisión de recursos especializados y las oportunidades globales, de forma tal que se consolide un vigoroso crecimiento exportador que reemplace la dinámica que el petróleo y la minería, que se verá considerablemente afectada por el desplome del precio de los commodities que parece avecinarse.

Los obstáculos

Ese proceso de “descubrimiento” de oportunidades es mucho más complejo de lo que acostumbrábamos pensar: no basta con “atraer capitales” (aunque es necesario atraerlos, y por ello, el mantener políticas macroeconómicas prudentes y sostenibles sigue siendo una prioridad) ni basta con proveer recursos o incentivos a agentes privados para que desarrollen nuevos mercados que ya tendrían en la mira.

Muchas veces el problema está más allá de esas limitaciones de financiación o de incentivos. Está en la existencia de mercados incompletos, en la carencia de capacidades productivas o de recursos especializados, o en la falta de mercados complementarios, entre otros.

El desarrollo de nuevos sectores productivos se ve pues limitado por la ausencia de recursos especializados o por la baja de provisión de algunos bienes complementarios, que podrían ser provistos privadamente o por el sector público (como es el caso de la infraestructura) pero que probablemente dependen también del desarrollo de los sectores productivos que los demanden.

Por desgracia, como lo afirma Ricardo Hausmann, no hay siempre pistas claras acerca de cuáles son esos recursos especializados, esas capacidades productivas, que inhiben la aparición de nuevos sectores productivos. Y en consecuencia, se plantean agudos problemas de coordinación, que requieren la acción conjunta de entidades estatales y de actores privados en la búsqueda de consolidar sectores productivos a los que apostar, en el propósito de consolidar una base competitiva sólida para el desarrollo futuro.

Los retos son pues formidables: aunque son claras algunas prioridades (infraestructura física y redes de comunicación e información; competencias básicas, como el bilingüismo) hay otras necesidades que son difíciles de identificar o cuyo desarrollo es costoso y lento, como competencias laborales específicas para las necesidades de algún sector, o mercados complementarios, a los que hay que atraer la inversión privada, a fin de hacer viables el desarrollo de otros sectores productivos.

Y los riesgos, igualmente formidables, especialmente en dos frentes: en lograr que la acción estatal no genere rentas de exclusión para determinados agentes o que el Estado termine por abrogarse derechos que no le competen, como el de elegir “sectores ganadores”.

*Docente de Eafit.