“Si no protegemos el suelo agropecuario, Medellín va a tener una presión para su abastecimiento”: Minagricultura sobre las APPA

El futuro de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos –APPA–, uno de los pilares del Gobierno del presidente Gustavo Petro en materia rural, será definido por la Corte Constitucional que declarará si la ley que le dio forma se ajusta a la Constitución y, por ende, el Ministerio de Agricultura puede continuar el proceso de declaratoria en seis departamentos.

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El proceso en el Suroeste antioqueño, donde se estableció un polígono en el Suroeste para el posterior proceso de declaratoria de las áreas en cada municipio, ha dinamitado aún más la relación entre gobierno departamental y nacional. Mientras que el gobernador Andrés Julián Rendón acudió a la Corte para pedir que las declare inexequibles y las califica como medidas “socialistas”, con respaldo de varios gremios, el Gobierno Nacional defiende estar haciendo un trabajo con alcaldes y productores para proteger la soberanía alimentaria del departamento. La ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, Martha Carvajalino, habló con EL COLOMBIANO sobre sus argumentos técnicos y jurídicos con los que esperan que la Corte les otorgue el aval a las APPA, pero también habló de presiones políticas y económicas detrás de la oposición de sectores productivos y gobernantes.

Ministra, ¿cómo fue el proceso para la declaratoria de las APPA, con quiénes se construyó, con qué argumentos técnicos se elaboró? Porque una de las críticas que se les ha hecho es una supuesta falta de diálogo con comunidades y entidades.

“En 2024 nosotros definimos esas áreas de estudio en todos los municipios del Suroeste, para establecer cuáles son los suelos con capacidad agrológica y los suelos que están produciendo alimentos. En esos 23 municipios del Suroeste empezamos a hacer un trabajo municipio por municipio. Establecimos espacios que llamamos coordinación de la gestión, que es una conversación con la alcaldía, que es la que por facultad constitucional regula el uso del suelo; con la Gobernación, que no tiene facultad de regulación, pero que sí le asiste una coordinación administrativa; y con las autoridades ambientales. En un segundo momento hicimos 15 espacios, en el caso de Concordia, encontramos un municipio muy dispuesto a conversar, a generar la información. En ese segundo momento hicimos socialización para apropiación, que hacemos con los actores locales, los productores, poseedores, con la gente que está trabajando la tierra para poder identificar la actividad que están desarrollando. En el caso de Concordia –que es un territorio impresionante– encontramos que se producen unos cítricos importantes, que tienen unos cultivos transitorios muy poderosos. Finalmente, otra instancia fue para la difusión para la transparencia, con Minagricultura, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, hicimos en esta etapa 378 actividades. En el caso de Concordia avanzamos mucho porque la gente recibió con actitud positiva este instrumento y eso nos llevó a sacar la resolución por medio de la cual declaramos esas 13.000 hectáreas como Área de Protección para la Producción de Alimentos, mediante la resolución 320 del 22 de septiembre de 2025”.

¿Por qué Concordia fue elegido para declarar la primera APPA en Antioquia, si todo apuntaba a que la primera iba a ser en Jericó?

“Porque avanzamos allí muy rápido en la información técnica. Nosotros tenemos que prepararnos mucho para cuando publicamos la resolución a comentarios al público, para tener toda la información técnica y tener claros los suelo que hay que proteger, las actividades que estamos desarrollando. En Concordia fluyó mucho la información. La alcaldesa Alexandra Herrera y su equipo tuvieron toda la disposición para sacar adelante la declaratoria en esas 13.000 hectáreas. La de Jericó está publicada para comentarios, pudimos hacerlo una vez tuvimos toda la información. Pero no hay una prelación ni interés distintos a ponerlas al público cuando tenemos toda la información necesaria, sistematizada y evaluada por la UPRA”.

La Corte Constitucional decidirá si declara exequibles o no las APPA. ¿Cuál es la defensa jurídica que usted hizo en la Corte para respaldar su viabilidad constitucional?

“Los argumentos que presentamos a la Corte son los mismos que hemos venido diciendo de manera sistemática en todos los espacios. El primer elemento para poder hablar de las APPA es entender qué es lo que protegen. Las APPA protegen, en el marco del derecho a la alimentación, los suelos, las áreas que hoy están produciendo alimentos. El suelo rural agropecuario es un recurso natural protegido desde el Código de Recursos Naturales de 1974. Esa disposición de orden legal obliga a todos los colombianos que hagan uso del suelo agropecuario a mantener su capacidad productiva, su capacidad agrológica y su capacidad de producción. Luego tenemos una ley en el 82 que determina que la expansión urbana no se adelante sobre las zonas agropecuarias que garantizan el abastecimiento alimentario de las ciudades. Tenemos normas en la ley 388 dirigidas a proteger el suelo rural y lo que hace la APPA es integrar todas las normas ambientales y agrarias de protección de suelo rural y establecerlas como determinante del ordenamiento, sometidas a las determinantes ambientales. Si no protegemos el suelo rural agropecuario, que lo estamos identificando desde al menos 1961 con presiones de desarrollo urbano, presiones de cambio de uso del suelo, lo que va a pasar es que vamos a perder el patrimonio que garantiza la producción agropecuaria”.

“El suelo no es igual en todas partes. Antioquia tiene una virtud y es que tiene muy buenos suelos en municipios que son los que hoy permiten a Medellín mantener un abastecimiento alimentario de manera permanente y con productos de buena calidad. Entonces, por ejemplo para el caso de Antioquia, si no protegemos el suelo, Medellín va a tener una presión sobre respecto al abastecimiento. Lo que ha venido pasando en Colombia, y esto lo dicen datos dramáticos, es que hemos perdido nuestros suelos con mayor capacidad agrológica. Este dato se lo presentamos a la Corte: en 1973, cuando se hizo el primer inventario de suelos, teníamos 173.000 hectáreas de clase agrológica 1 y cerca de un millón de hectáreas de clase agrológica 2. Para 2012, cuando se hizo el otro inventario de suelos, ya no teníamos ninguna hectárea de clase agrológica 1, que son esos suelos de mayor capacidad productiva, que garantizan que todo lo que se siembre ahí crece y produce de manera eficiente. Y hemos perdido más de 500.000 hectáreas de clase agrológica 2, la mitad de ellas en los últimos diez años. Esa tendencia de la creciente degradación del suelo rural es una alarma a la seguridad y soberanía alimentaria. El irrespeto de las normas ambientales y agrarias que han generado cambios de uso del suelo con modificaciones irregulares han desplazado la producción agropecuaria, la han alejado de los centros de consumo, encareciendo el abastecimiento alimentario. Lo que hace este determinante del ordenamiento cuando se introduce en el Plan Nacional de Desarrollo al modificar el artículo 100 de la ley 388, es integrar todas esas normas para proteger el suelo rural agropecuario y con ello garantizar el presenta y futuro de la producción y el abastecimiento alimentario en nuestras ciudades. No estamos tratando de revertir procesos ya consolidados de desarrollos urbanos, ni de cambios de uso del suelo que ya tienen actividad minera, acá estamos es protegiendo estos suelos que tienen producción agrícola, o pecuaria, o forestal para garantizar que a futuro mantengan su capacidad de producción”.

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Usted ha reiterado que las APPA no modifican la vocación del territorio, no dicen qué cultivar, ni dónde hacerlo. Entonces, en la práctica, ya lejos del papel y hablando de la vida real, ¿qué cambia para un productor en Concordia con la declaratoria que acaban de anunciar?

“Por ejemplo, en Concordia tenemos 279 hectáreas de aguacate, con una producción y un rendimiento muy buenos. ¿Qué le cambia a ese productor? Que se le va a asegurar desde el ordenamiento territorial que esa área no va a tener presión de urbanización ni va a tener presión de una actividad distinta que le cambie el uso del suelo. De resto no le cambia absolutamente nada. Le da una garantía de que esa actividad y ese suelo sobre el que él está produciendo va a estar ahí para esa actividad. Y si tiene ganadería, flores o cualquiera que sea su actividad agrícola o pecuaria lo único que le cambia, ya sea propietario, arrendatario, poseedor u ocupante es que se le va a garantizar que ese suelo, en medio de esas modificaciones del ordenamiento territorial, no tendrá una presión distinta a la de la propia actividad. Y eso es importante en zonas que vienen teniendo alto desarrollo urbano, y se lo ilustro de esta manera: usted tiene una hectárea en la que produce limón, tiene también una partecita en la que produce caña, etc. Y empiezan a construirle de manera irregular, a lotear para construir. Entonces su producción agrícola empieza a perder capacidad de sostenerse ahí, en tanto la presión urbanística y la renta sobre la tierra hacen inviable su producción agropecuaria. Eso nos ha pasado en los bordes de Bogotá, en los bordes de Medellín, en muchas zonas sobre los suelos importantes. Eso ha hecho que se vaya desplazando la producción agropecuaria hacia suelos menos productivos y más lejos de los centros de consumo. Este mandato que tenemos hace 50 años en el Código de Recursos Naturales no había tenido un instrumento jurídico que tuviera eficiencia y efectividad para proteger nuestros suelos. Si la persona cultiva aguacate y mañana quiere introducir en su predio cultivo de flores, está bien. Y si tiene caña y mañana quiere tener vacas para producir lácteos, lo puede hacer. Nosotros no orientamos ni definimos la línea productiva agropecuaria de esos suelos”.

¿Y si ese propietario con tierras dentro de las APPA lo que quiere es aplicar una mixtura en su predio, montar, además de su producción agropecuaria un proyecto turístico, lo puede hacer?

“Puede montar el proyecto turístico. Lo que no estoy segura, y eso no tiene nada que ver con la existencia de la APPA, es que pueda tener licencia de construcción si lo que quiere es un montar un proyecto turístico que conlleve, por ejemplo, el fraccionamiento del suelo. Hasta hoy, sin la existencia de la APPA, el suelo rural agropecuario no puede fraccionarse por debajo de la Unidad Agrícola Familiar, hoy el suelo agropecuario solo puede tener una licencia de construcción si esa licencia va dirigida al desarrollo de la actividad agropecuaria en su predio. Claro, están los usos compatibles, como el agroturismo, si lo que quiere es construir y hacer mejora de infraestructura para montar alojamiento. Pero si lo que usted quiere hacer es un edificio de cinco pisos, seguramente no va a tener esa licencia. Y eso es así en el país desde antes de que las APPA existieran, y no cambia en nada con la aparición de la APPA. El suelo rural ya tiene una regulación. Si usted mira el decreto único reglamentario del sector vivienda, el 3.600 de 2007, es claro que el suelo rural agropecuario tiene niveles de protección frente al desarrollo urbanístico y frente al fraccionamiento del suelo rural. Pero eso no te lo define la APPA, la APPA, como norma integradora, lo que hace es proteger ese suelo al cambio futuro. Si usted adelanta un trámite de este tipo, y la secretaría de planeación de su municipio actúa de conformidad con los reglamentos, le va a pedir a usted que se alinee a los usos permitidos y compatibles y le aclarará cuáles son los usos prohibidos. En el suelo rural agropecuario hay usos prohibidos y otros compatibles con la actividad agropecuaria, como las mejoras productivas en procesos de comercialización. Todo esto para decirle que no es tan cierto lo que se quiere hacer creer por parte de personas que pretenden desinformar que usted puede hacer hoy lo que quiera con su propiedad, como no se puede hacer lo que quiera con su propiedad en suelo urbano. Por ejemplo, usted tiene un lote en Medellín, quiere construir una superdiscoteca, pero resulta que esa zona es residencial, simplemente no lo puede hacer porque hay un uso del suelo reglado, y esto lo tienen muy presente cuando se trata de suelo urbano. Lo que pasa es que se nos olvida que el suelo rural también tiene reglas y esa desatención a las reglas nos está llevando a perder la capacidad agropecuaria”.

El gobernador Andrés Julián Rendón ha reiterado que todo lo que dice el Gobierno que se busca hacer con las APPA se podría hacer con el catastro multipropósito, sin necesidad de una medida que, según sostiene el gobernador, atenta contra la autonomía de los municipios. ¿Qué piensa usted al respecto?

“Yo no entiendo la alusión que hace el gobernador al catastro multipropósito, lo que hace el catastro multipropósito, además de los procesos de actualización y de incorporación catastral al Sistema Nacional Catastral, tanto en valoración económica como la identificación física de los predios, es tratar de cruzar múltiples capas, pero el catastro o levantamiento de información catastral no tiene nada que ver con la reglamentación del suelo o la protección del suelo. No entendería a qué se refiera el gobernador. El catastro viene avanzando de manera clara en esa actualización, en donde no había información catastral. Es la información que se pone a disposición de los municipios para el recaudo de impuesto predial y es el municipio quien fija las tarifas. Pero, salvo la relación que tiene catastro con el registro para poder tener información pública sobre relaciones de tenencia, propiedad, usos de predios, no hay disposición alguna que tenga que ver con vocación del suelo”.

Ministra, lo que nos han dicho expertos y organizaciones que trabajan con soberanía y seguridad alimentaria y conocen el panorama del agro en Colombia, como la propia FAO, es que si bien los instrumentos de protección del suelo agropecuario son necesarios, el gran problema actual del país no es de producción sino de acceso y de ese insostenible modelo agrologístico que desprotege tanto al que produce como al consumidor. Por mencionar solo dos aspectos: solo el 10% de las unidades agrícolas familiares llega a los centros de abasto de manera asociada para pelear precios justos, al resto se los llevan por delante. En Medellín, por cuenta de las intermediaciones, la papa que se produce en un pueblo como San Vicente, a escasa hora y media, tarda 24 horas para llegar de su plaza de mercado al puesto de venta. Y todo eso golpea tanto al que produce la comida como al que necesita adquirirla. Y es ahí donde esos expertos han dicho que no ven muy claro qué soluciones concretas entregan las APPA...

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“Yo creo que sí tiene mucho que ver. La FAO viene haciendo una identificación en el mundo y dice que 850 millones de personas viven de la actividad agropecuaria. Esas personas producen en un billón de hectáreas y abastecen los mercados alimentarios del mundo en un 80%. Son comunidades que en Colombia se les llama agricultura campesina, esas personas son las que más problemas tienen en términos de desarrollo rural. Cuando yo desarrollo el campo tengo que tener bienes y servicios públicos para poder tener agrologística, para poder elevar el nivel de vida de las familias campesinas y tener desarrollo integral. Si yo no protejo el suelo en el que producen esas personas que en el caso de Colombia son 12 millones, lo que hago es generar mayor presión. En Colombia lo que ha pasado –no es el caso de Antioquia, afortunadamente– es que las familias campesinas que se han venido desplazando corren la producción agropecuaria hacia los bordes de la frontera agrícola, alejando de las ciudades el abastecimiento alimentario. Piense en Medellín: si yo termino de alejar la producción de alimentos de Medellín, esa agrologística que usted menciona que tiene dificultades, va a tener muchísimos más problemas si yo sigo alejando la producción. Si yo protejo las 13.000 hectáreas en Concordia, lo que debería pasar después de proteger el suelo es que identifiquemos las dificultades que esa producción agropecuaria tiene para llegar a los centros de abastecimiento. Seguramente tienen muchas dificultades en vías terciarias, acceso a servicios públicos de salud, educación, centros de acopio, escenarios de transformación (lugares en frío o deshidratación) para poder hacer más perdurable la producción. Por eso es que después, o de manera concomitante con la protección del suelo, viene la política de desarrollo rural con concurrencia del orden nacional, departamental y municipal para que esa producción sea más eficiente, sostenible y resiliente al cambio climático. Son cosas que están ligadas”.

¿Usted considera que hay en la oposición de mandatarios y gremios otros intereses políticos y económicos que van más allá del debate técnico y jurídico?

“Lo que puedo decir es que a los gobernantes que se han opuesto de manera tajante, el de Cundinamarca, la del Tolima, el de Antioquia no les asiste ninguna competencia en la regulación del uso del suelo, esa facultad es de los alcaldes que son los que tendrán que incorporar el determinante en el momento en el que hagan las modificaciones del componente estructural de su instrumento de ordenamiento. Y también debo decir que desde hace dos décadas ha existido un manejo irregular del suelo rural, que todo el mundo conoce como el volteo de tierras, en el que participan autoridades ambientales, los consejos municipales, alcaldes y muchas personas que transitan por la política, una dinámica compleja en la que se compran suelos agropecuarios por lo que cuesta, póngale usted $15 millones la hectárea por decir algo, y la incorporan a un plan parcial y la empiezan a urbanizar y esa hectárea entonces no se vende a $15 millones sino que esos $15 millones cuesta ya es el metro cuadrado. Ahí hubo entonces especulación inmobiliaria sobre el suelo. Eso hay que detenerlo porque además de quitarnos el patrimonio que permite la seguridad alimentaria: el suelo con vocación agrológica y capacidad productiva, genera problemas de vertimientos, residuos sólidos, ausencia de servicios públicos, mal manejo de agua. Son procesos desordenados de crecimiento urbano”.

¿Concretamente en Antioquia han encontrado este tipo de presiones y conflictos, no solo de presunta especulación inmobiliaria sino de proyectos mineros?

“Es que ese es el asunto clave. Nosotros no vamos al suelo que ya cambió, solo identificamos el suelo que está produciendo alimentos y tiene capacidad para seguir produciéndolos. En Concordia hicimos eso y definimos esas 13.000 hectáreas donde está la producción de frutas y hortalizas. Pero si llegamos a un lugar que ya tiene minería, ahí ya no hay suelo que proteger, porque la minería quita la capa orgánica. Tampoco hay suelo para proteger donde ya hay urbanización. Entonces no estamos tratando de revertir procesos, ni estamos identificando el volteo de tierras, que no es nuestra competencia; ni frenando la acción minera, que no es nuestra competencia, lo que hacemos es entregarle al agricultor que está produciendo un instrumento para proteger su actividad”.

¿Qué sigue en el proceso de declaratoria de las APPA en Suroeste, qué municipios siguen el lista para oficializarlas?

“En Jericó, Fredonia y Venecia ya están publicadas para comentarios. Mire, en general en Antioquia, hay que decirlo, hemos encontrado alcaldes muy juiciosos, muy jugados no solo con la decisión de proteger la actividad agropecuaria sino de hacerlo como una manera de proteger su cultural su relación con el territorio. Ojalá esos alcaldes tengan la posibilidad de juntarse con el orden departamental, que debería estar protegiendo la actividad agropecuaria. Con el mayor respeto, ese es el llamado que hay que hacer a gobernadores y actores económicos porque lo que sí hemos escuchado de muchos alcaldes es que han recibido presiones indebidas frente a la posibilidad que tienen de participar de manera directa y convencida en la declaratoria de las APPA”.

¿Qué posición tomará el Gobierno Nacional si la Corte declara las APPA inexequibles?

“Acataremos la decisión, de la misma forma clara, en la que digo que todas mis actuaciones administrativas y de los servidores públicos están puestas bajo el control de la legalidad. Varias de nuestras decisiones han sido demandadas. Justamente el Consejo de Estado acaba de declarar improcedente una tutela frente a unas APPA. El Consejo ha amparado nuestras decisiones y las ha encontrado ajustadas a la ley”.

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Preguntas sobre la nota:

¿Qué significan las APPA para los agricultores del Suroeste?

Garantizan que los suelos donde se producen alimentos no puedan ser urbanizados ni destinados a actividades mineras.

¿Cómo afecta la decisión de la Corte Constitucional a Medellín?

Si las APPA son declaradas inexequibles, aumentaría el riesgo de perder suelos agrícolas clave para el abastecimiento alimentario de la ciudad.

¿Qué municipios antioqueños podrían tener APPA próximamente?

Jericó, Fredonia y Venecia ya están en proceso de consulta pública para su declaratoria.