<img height="1" width="1" style="display:none" src="https://www.facebook.com/tr?id=378526515676058&amp;ev=PageView&amp;noscript=1">

Colombia necesita una reforma tributaria que sea estructural

  • Luis Jorge Garay, economista con un largo trayecto. Fue asesor en el ajuste económico de la Nación en 1985 durante el Gobierno de Belisario Betancur. FOTO colprensa
    Luis Jorge Garay, economista con un largo trayecto. Fue asesor en el ajuste económico de la Nación en 1985 durante el Gobierno de Belisario Betancur. FOTO colprensa
Publicado el 04 de marzo de 2019

“El problema es que el hueco fiscal está muy grande. Se necesitan dos reformas tributarias más para cerrar el faltante. El año entrante seguro toca hacer otra reforma”. Eso es lo que cree Luis Jorge Garay, un economista formado en la Universidad de los Andes, y en el Massachusetts Institute of Technology (MIT), y de quien sus investigaciones se reconocen por la rigurosidad en el tratamiento de los temas, con una exhaustiva revisión de la literatura relacionada y copiosas estadísticas.

Garay tiene publicados 75 libros. Un largo camino de publicaciones, en una cada vez más marcada heterodoxia acercándose a otras ramas del conocimiento. Ha estudiado una variedad de temas donde se destacan: captura y reconfiguración del Estado, minería y, recientemente, una reflexión sobre la democracia y sus límites.

En el cargo de asesor especial del Ministerio de Hacienda (1984-1991) participó en el ajuste económico de 1985, en la negociación de la deuda externa y en la apertura económica. Desde entonces Garay empezó a trabajar temas que normalmente no están en el radar de los economistas pero son fundamentales y en los que se le reconoce como un experto muy solicitado. Sobre ese proceso y sobre su preocupación por la situación fiscal del país Garay habló con EL COLOMBIANO.

Iniciemos con un tema coyuntural de su interés, ¿qué opinión le merece la ley de financiamiento?

“La ley profundiza muchos problemas en vez de solucionarlos, además de que logró poco desde el punto de vista del ingreso esperado. Se crearon, por ejemplo, 9 billones de pesos de exenciones y tratamientos diferenciados”.

¿Y el debate cómo le pareció?

“Quiero comenzar aclarando varias falacias que se le presentaron a la opinión sobre el sistema tributario. Una es decir que las tasas impositivas de las empresas son altas. Las nominales sí, las efectivas no. El problema es que las exenciones crean esas diferencias. Hay un gran desbalance en la tributación de grandes empresas y la de otras más pequeños. Se bajó la tasa nominal y se va a bajar la efectiva. El IVA a la canasta familiar era muy regresivo y la devolución muy ineficiente”.

¿Y el resultado final?

“Al final, la reforma que salió no fue buena. No crea equidad, no crea progresividad y no crea eficiencia. El problema es que el hueco fiscal está muy grande. Se necesitan dos reformas tributarias más para cerrar el faltante. El año entrante seguro toca hacer otra reforma. La pésima norma lleva a buscar el dinero, por ejemplo, vendiendo una parte de Ecopetrol. Muy mala idea cambiar un activo de largo plazo para pagar salarios y otras cosas. Hay que hacer una reforma estructural y se puede empezar a hacer cosas gradualmente como ir quitando deducciones”.

¿Hablemos de su evolución de un economista muy ortodoxo en los años setenta, hacia la heterodoxia?

“Bueno sí, inicialmente fui muy académico en los temas de comercio internacional y desarrollo. Pero con el tiempo empecé a ver que era necesario incluir heterodoxia, la economía tradicional era insuficiente y muchas veces tergiversaba los fenómenos sociales en diferentes países. La vida me llevó a seguir la ortodoxia práctica, esa fue la época del ajuste macroeconómico de 1985 y la financiación de la deuda externa en ese entonces, procesos en los que participé como asesor especial del Ministerio de Hacienda. Un ajuste que debió hacerse dentro de los parámetros del FMI. Esa fue una experiencia dura pero muy útil para entender cómo funciona realmente el sistema financiero y la institucionalidad internacional. Con el dolor de saber cómo eran los desequilibrios de poder. De ahí pase a hacer un recuento analítico necesario, una fiscalización frente al país de cómo se había hecho el ajuste y la renegociación de la deuda, que salió publicado en varios libros. Con un debate posterior sobre la forma cómo se debía hacer la apertura económica, y que fue una de las razones que llevó a retirarme del cargo de asesor. Yo tenía un enfoque más gradualista y estratégico que no estaba de acuerdo con hacer una apertura generalizada para todos los bienes, que fue la que se llevó a cabo”

¿Y a su salida del Hacienda a qué se dedicó?

“La salida me llevó a escribir durante tres años varios libros sobre deuda, cultura de negociación y macroeconomía. En ese momento, se empezaba a liberar la cuenta de capitales en América Latina y comencé a opinar sobre la etapa de capitales golondrina que se estaba viviendo, y decía de que en realidad se trataba de algo más sistemático, de los capitales “langosta”. Rudi Dornbusch (economista alemán, 1942 - 2002) hablaba de eso e hicimos algunos trabajos juntos sobre el tema; era pecado hablar de eso. Hoy se habla de fondos buitre que están dedicados a esos negocios complicados.

También empecé a hacer una investigación en el BID sobre descentralización. Ahí entre muy ortodoxo todavía, pero me fui convenciendo de que había que estudiar la globalización, no solo desde el punto comercial y económico, sino como un fenómeno donde hay varios aspectos y que se debe examinar desde un punto de vista holístico, como un fenómeno más complejo. Hice un libro sobre el tema que me abrió una perspectiva. Mi tesis en ese momento era que los aspectos económicos de la globalización ya se habían surtido en lo comercial y en lo financiero, aunque se seguían profundizando, y se entraba a una etapa nueva que era política”.

¿Qué le pasa a los estados nación en ese proceso?

“Se erosiona su autonomía, se vuelve porosa la soberanía. La globalización neoliberal se apalanca en lo económico (comercial y financiero), pero para que eso se sustente se requiere una globalización política que permita que el sistema se mantenga. Hay diferentes secuencias en la globalización. Las secuencias empezaron con lo financiero, gracias a la crisis de la deuda en América Latina donde el modelo se implantó sin reformas, pero después se vio que eran necesarias, y vino la oleada de reformas. Una forma de globalización desde lo político es la política internacional contra las drogas, por ejemplo” .

Háblenos de sus investigaciones un poco más recientes ¿Cómo entender la captura del Estado?

“Me convencí hacia el 2004 de que era necesario trabajar el tema de la captura del Estado pero con un enfoque diferente del Banco Mundial, mucho más amplio que la pura visión económica que muestra la captura de este por los empresarios. La intuición que tuve en ese momento era que se trataba de un problema sistémico y no de casos aislados. Comencé en ese momento a trabajar el narcoparamilitarismo, investigación donde empecé a desarrollar el concepto de captura y cooptación del Estado, más complejo que la concepción del Banco Mundial, y que corresponde a una etapa muy avanzada de la ilegalidad, en donde se le quiere refundar”.

¿Dónde nace la ilegalidad?

“He mirado este problema a través del concepto del “rentismo”, definido como una relación de usufructo de la posición de poder en la estructura social, que interviene para lograr privilegios políticos, económicos, culturales y, en algunos casos como el paramilitarismo, militares. Esto sin el debido resarcimiento y, a veces, sin beneficios económicos, como sí se da en el concepto más estrecho de buscador de rentas”.

¿Siempre ha existido el “rentismo”?

“El “rentismo” ayuda a comprender la génesis de la ilegalidad en Colombia, un fenómeno muy enquistado en nuestra sociedad. Me ha permitido entender el fenómeno del contrabando en Colombia desde el Siglo XIX , el caso de apropiación de un recurso natural no renovable por los privados, como las esmeraldas, y los primeros desarrollos del narcotráfico. En el caso de las esmeraldas, la sociedad aceptó que por la fuerza los facinerosos se quedaran con la explotación de ese recurso. El antecedente más perverso de ilegalidad. Acá se continuó con la tradición de financiar ejércitos privados que se observó desde el siglo XIX y hoy está vigente. Desde entonces me dediqué a trabajar sobre captura y cooptación del Estado con redes criminales, estaba trabajando los primeros casos de narcotráfico, pero solo hasta hace poco me metí a estudiar de nuevo el tema de las drogas en Colombia”.

¿Y si profundizamos un poco sobre eso?

“El estudio de la génesis de la ilegalidad me ayuda a entender que Colombia ha atravesado cuatro grandes etapas. La primera es la de corrupción básica, con sobornos a los funcionarios públicos, después es la captura del Estado que es una corrupción sistémica de agentes que están fuera de él, posteriormente, viene la cooptación del Estado donde los criminales se insertan en el Estado (congresistas, altos funcionarios, políticos), una etapa que es más avanzada y más perversa en términos de instituciones, y la actual en la que, además de los criminales y de los funcionarios comprados, hay también agentes legales que actúan para favorecer la reproducción de intereses criminales: abogados que buscan el resquicio de la ley, economistas que asesoran los movimientos de dinero, banqueros y cambistas que ayudan a lavar el dinero, organizaciones empresariales, un testaferro, entre otros. Estos son los llamados agentes grises. Aunque existen teorías del crimen en el derecho y la economía, el enfoque es interdisciplinario con elementos de diverso origen que muestran que al final es difícil el funcionamiento del Estado de Derecho”.

¿Cómo abordar el problema de la información para un buen análisis?

“Con mi coautor comenzamos a trabajar con el instrumento de redes sociales, que permite estudiar todo el entramado que se encuentra en esas situaciones donde interactúan agentes criminales, agentes legales y los llamados agentes grises. Las redes las armamos con base en los expedientes judiciales, con esto estábamos trabajando con la verdad judicial, que reconozco que puede ser acotada, pero en todo caso obteníamos credibilidad, legitimidad y certidumbre en nuestro análisis ex post. Esa metodología la aplicamos a los casos de Colombia, México y Guatemala y se publicó un libro con la investigación. Fue difícil y dispendioso conseguir la información sobre todo en México que es un Estado muy cerrado. Además, en ese país los casos de narcos se juzgan en los pueblos, por esa razón el recurso fue acudir a la justicia estadounidense. En México estudiamos el caso de la familia michoacana que después se transformó en los caballeros templarios”.

¿También está la investigación sobre Lava Jato?

“Se me abrió una línea de investigación que me ha llevado a escribir 11 libros con mis coautores. Comenzamos con narcotráfico y llegamos así hasta al estudio del caso de Lava jato, el mayor caso de corrupción en Brasil, donde no hay criminales, sino empresas y corporaciones legales, no hay muertos ni heridos. Es un esquema de macrocorrupción muy sofisticado, con corporaciones que participan en las elecciones para garantizar la presencia de funcionarios claves que ayuden a obtener los contratos, apropiándose de esa forma toda la contratación pública. Ese hallazgo lleva a plantear la necesidad de que las personas jurídicas pueden ser sancionadas por la ley penal, porque las empresas son las que hacen la corrupción, se vuelven criminales. Para el caso de Colombia con este enfoque es posible estudiar como se financia el ELN (de hecho, ya publicamos un libro sobre el tema) o las Farc en su momento...”

¿Qué uso concreto tiene ese tipo de trabajo?

“La idea es utilizarlo como un instrumento de contexto en instituciones como la Fiscalía o la JEP, que permita sistematizar el análisis de los jueces. No hay tanta economía en nuestro análisis en términos de donde está la plata, a dónde se fue. Eso está atrasado en las investigaciones en todo el mundo porque hay reservas de información, la legislación es precaria, el sistema legal no se enfoca en perseguir los activos de los criminales, y no hay una adecuada coordinación internacional”.

¿Pero usted trabajaba al tiempo otros temas?

“En paralelo comencé a trabajar en otra línea de investigación que se dio a partir del pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre las inadecuadas políticas públicas que existían para aliviar el desplazamiento forzado. Los desplazados son el 85% de las víctimas y habría una violación masiva a sus derechos humanos. La Corte creó una instancia de la sociedad civil que intermedia entre el Estado y la misma Corte a partir de una sentencia estructural (T025 de 2004), una Comisión de Seguimiento. La idea era que tocaba hacer seguimiento a las políticas públicas de educación, salud y vivienda dirigidas a la población de desplazados y para ello se requiere un análisis económico. Lo primero que hicimos fue desarrollar trece encuestas nacionales para determinar el goce efectivo de derechos por parte de la población desplazada. En la primera encuesta indagamos rigurosamente con muestras representativas la caracterización socioeconómica de la población desplazada, el hecho violento que generó el desplazamiento, la caracterización de sus condiciones de vida y luego determinamos cómo está la situación, derecho por derecho. En la segunda, quisimos hacer una cuantificación del monto de tierras abandonadas o despojadas. Encontramos que hasta ese momento (2008) había 6, 5 millones de hectáreas en esa situación, un dato mucho más alto del que encuentra Ana M. Ibáñez (1,2 millones a 2 millones), tal vez debido a la diferencia en los tamaños de las muestras”.

Parece una cifra muy alta...

“Estudios posteriores, incluyendo uno de la Contraloría, ratificaron nuestro estimativo. Encontramos, posteriormente, que no solo hubo despojo, sino que posteriormente segundos ocupantes, también pobres, ocuparon la tierra generando un grave problema de derechos de propiedad. Fue muy importante operacionalizar todos los análisis del goce efectivo de derechos y cómo se utiliza adecuadamente una encuesta para aportar elementos objetivos y empíricos en el tema de goce de derechos. Por ejemplo, encontramos una población desplazada compuesta de un 95% de pobres y un 70% de indigentes, no tenía sentido exigirles en la ley de vivienda que está gente tuviera cierre financiero. En eso aportamos, también encontramos que los desplazados no eran en su mayoría pobres rurales, sino que fue una población que se pauperizó aparte de lo que perdieron en vivienda, etc. Nuestro cálculo encuentra que el daño fue de 80 billones de pesos, no es una cifra que pueda pagar la sociedad en su totalidad, pero si muestra la magnitud del problema y que llevó a que el gobierno Uribe destinara más recursos para atender esa población”.

La minería también, ¿no?

“También trabajé el tema de la minería. No soy un enemigo acérrimo de la minería, pienso que se debe hacer, pero con muchas restricciones sobre todo porque en nuestro país estamos muy expuestos, Colombia es un país biodiverso y con poca resiliencia. La minería acá no se puede hacer como en Australia u otras partes donde se hace en desiertos. Y a cielo abierto no debe haber nada. De hecho, la demanda de carbón está disminuyendo en el mundo. Estoy trabajando el tema de la explotación de la naturaleza con instrumentos de sociología jurídica y de economía política”.

¿Usted cree que la ilegalidad afecta al capitalismo ?

“Yo muestro, con base en literatura de italianos, cómo la ilegalidad rompe las bases del sistema liberal, tanto del mercado como de la democracia. Del mercado porque la competencia no se da por las fuerzas del mercado sino por el poder de influencia de un agente sobre la política pública por medios corruptos o ilegales. La consecuencia es que el mercado no es competitivo sino uno de poderes. Se rompen las bases de la equidad en la competencia. Se erosionan también las bases de la democracia por la pérdida de la confianza en el mercado, en la competencia y en la reciprocidad. La cooptación del Estado por intereses privados es la gran enemiga de la democracia y es algo que se da en países anglosajones y en aquellos que no lo son. Los partidos políticos también se ven comprometidos en este proceso”.

¿Cuáles son las consecuencias?

“En Brasil, por ejemplo, se ve todo este proceso que termina en que un político no democrático que vence en democracia por el descrédito de los partidos tradicionales y que seguramente recortará derechos en una democracia sin democracia. El análisis es más de economía política con mucha influencia del institucionalismo, pero también produjimos herramientas concretas que permiten que un juez tenga una magnitud de los daños que crea un acto de corrupción en la contratación pública y/o la cooptación del Estado. Los corruptos deben pagar de forma integral por el daño social que generan sus acciones a través de la extinción de dominio. Las personas jurídicas que se corrompen deberían ser objeto de la ley penal, la cual, por cierto, debe ser reformada. En el tema de la ilegalidad se reconoce nuestro trabajo internacionalmente”.

¿Pero usted sigue creyendo en el capitalismo?

“Yo creo en un capitalismo diferente. Creo en la democracia porque no hay nada mejor que tenga todas las virtudes. Pienso en un sistema liberal, con economía de mercado, pero con regulación. En América Latina hay grandes contradicciones con la globalización neoliberal porque no tenemos el sistema institucional normativo de reglas de juego y la capacidad productiva y competitiva para participar de forma adecuada. El modelo neoliberal abandona, en relación con el liberal, el Estado Benefactor. He trabajado sobre Colombia en esa perspectiva y he mostrado sus problemas con la globalización, como el tema de la subordinación de lo público a los intereses privados”.

¿El capitalismo tiene mala imagen entre las generaciones más jóvenes?

“De hecho, un tema reciente de investigación en el que estoy empeñado es el de la movilidad social, es un tema fundamental, es una idea relacionada con una promesa de la ideología liberal, volviendo al tema, de que podemos progresar todos con la economía de mercado. Los hijos y los nietos estarán mejor que los padres y los abuelos. La movilidad social se basa en una meritocracia. La educación es uno de los motores más importantes de la movilidad social. Ese era el modelo de Estados Unidos que se quebró. El trabajo de Thomas Piketty (francés, 1971)muestra la emergencia de los super ricos de los super ejecutivos, sin relación con nada. De otro lado, está el llamado estatus ocupacional, la posición en la estructura ocupacional de la sociedad. Con un pequeño panel para datos colombianos encontramos que el país está muy fragmentado, ricos, pobres y una clase media que cae a la pobreza, si hay ciclos. Unos suben y otros bajan. Inmovilidad en los extremos. Si se compara a dos muchachos, ambos de universidad privada se encuentra que la diferencia en ingresos se amplía en vez de reducirse y el estatuto social totalmente diferentes. No hay realmente movilidad social. No hay meritocracia. Un estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) para varios países encuentra que hay una reversión en la movilidad social, excepto en los países nórdicos. Y los estatus ocupacionales también son importantes. Mi tesis es que la educación es necesaria pero no es suficiente. Hay patrones de exclusión social que generan inmovilidad. Hay frustración frente a esas promesas liberales y el sistema liberal ya no satisface las aspiraciones de la gente y solo unos pocos se benefician. Eso explica el ascenso de los populismos. El capitalismo hay que reformarlo, reduciendo la inequidad y con nuevas formas de regulación”.

Contexto de la Noticia

¿qué sigue? La movilidad social, una nueva obsesión

“Mi tesis es que la educación es necesaria pero no es suficiente. Hay patrones de exclusión social que generan inmovilidad. Hay frustración frente a esas promesas liberales y el sistema liberal ya no satisface las aspiraciones de la gente y solo unos pocos se benefician. Eso explica el ascenso de los populismos. El capitalismo hay que reformarlo, reduciendo la inequidad y con nuevas formas de regulación”.

Porque entre varios ojos vemos más, queremos construir una mejor web para ustedes. Los invitamos a reportar errores de contenido, ortografía, puntuación y otras que consideren pertinentes. (*)

 
¿CUÁL ES EL ERROR?*
 
¿CÓMO LO ESCRIBIRÍA USTED?
 
INGRESE SUS DATOS PERSONALES *
 
Correo electrónico
 
Acepto términos y condiciones
LOS CAMPOS MARCADOS CON * SON OBLIGATORIOS

Datos extra, información confidencial y pistas para avanzar en nuestras investigaciones. Usted puede hacer parte de la construcción de nuestro contenido. Los invitamos a ampliar la información de este tema.

 
RESERVAMOS LA IDENTIDAD DE NUESTRAS FUENTES *
 
 
INGRESE SUS DATOS PERSONALES *
 
Correo electrónico
 
Teléfono
 
Acepto términos y condiciones
LOS CAMPOS MARCADOS CON * SON OBLIGATORIOS
Notas de la sección