Este lunes 8 de mayo se conmemorarán 160 años de una de las cartas de batalla más progresistas y liberales de Colombia: la Constitución de 1863, que justamente tuvo como epicentro de formación el municipio de Rionegro, que no por nada es conocido hoy por hoy como “la cuna de la libertad” del Oriente antioqueño.
Al margen del repaso histórico y de las remembranzas nostálgicas de una constitución que apostó a la libertad plena y estableció el federalismo, la fecha busca poner de presente un pendiente que sigue haciendo mella en pleno siglo XXI: la descentralización y la autonomía regional que, aunque consagró hace 30 años la Constitución del 91, sigue en veremos. No es un asunto menor.
Hoy, de los casi $16 billones dispuestos en regalías para 2023, apenas $5,3 billones son para inversión regional, según datos del Departamento Nacional de Planeación (DNP). Es decir, de cada $1.000 producto de las regalías, apenas le corresponden a las regiones alrededor de $340.
Ello podría explicar las marcadas desigualdades en los territorios versus el centro del país, que se hacen palpables en la ausencia de universidades, carencias en materia de ciencia y tecnología (cuyos recursos se siguen concentrando en ciudades como Bogotá o Medellín), o que uno de cada 3 departamentos en Colombia no tenga representación en el Senado.
“La Constitución de 1991 fue muy progresista, pero se quedó corta y le faltó desarrollar aspectos de autonomía regional y descentralización. Hoy las regiones reclaman una mayor participación en el fisco y en los recursos. No podemos seguir viviendo de los impuestos del alcohol o el cigarrillo, como hace 160 años”, reclama el director de la Federación Nacional de Departamentos, Didier Tavera.
Incluso, la problemática escaló hasta el recién aprobado Plan de Desarrollo del gobierno de Gustavo Petro, que en su hoja de ruta para los próximos 4 años incluyó una serie de artículos para favorecer la autonomía regional, dar vía libre a pactos territoriales para concertar inversiones y hasta fortalecimiento de corredores férreos o aeropuertos fronterizos.
Sin embargo, como muestra de las complejidades para hacer realidad la autonomía regional, el proyecto tuvo que darle otros seis meses a la denominada Misión de Descentralización –creada en una ley de 2019–, para que presente al Congreso iniciativas concretas que permitan “ordenar y definir la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”.
“Seguimos siendo un país muy desigual, porque la arquitectura de distribución de los recursos favorece lo urbano sobre lo rural. Aún existen concentraciones del poder económico y poblacional sobre los pueblos intermedios y pequeños. No logramos integrar las fronteras, ni reconocer e incluir a los campesinos, indígenas y afros que suman cerca del 45 % de la población”, admite Darío Indalecio Restrepo, director de la Misión de Descentralización, un organismo adscrito al DNP.
De hecho, este lunes se tiene previsto que la Federación de Departamentos –que ha venido promoviendo eventos para conmemorar la Constitución del 63 para reclamar una efectiva autonomía territorial–, presente desde Rionegro al Gobierno un documento que podría ser la hoja de ruta de un proyecto de acto legislativo (es decir, para modificar la Constitución) para darle dientes a las normas de ordenamiento territorial.
Según la Federación, el texto “contiene las bases” para avanzar hacia una “autonomía territorial sólida”, inspirada justamente en la Constitución de Rionegro “y en la urgencia de reconocer el papel de los departamentos para garantizar el bienestar y derechos de los habitantes en el territorio”.
El asunto no se queda en foros, sino que para afianzar su idea de volver a un país federalista el organismo tiene página web y busca organizar mesas sectoriales regionales.
“Hay garantías de soberanía y unidad, pero es necesario fortalecer la planeación desde las entidades, buscando el desarrollo de las regiones. Planteamos que nos permitan participación en impuestos como el IVA”, agrega Tavera.
La duda que empantana el camino hacia esa descentralización y el trabajo que podría hacer el Ejecutivo de la mano de los gobernantes regionales es la tensa relación entre Petro y los mandatarios. No solo la relación está fracturada por el sonado desplante del Jefe de Estado a más de 300 alcaldes en agosto pasado, sino que la proclama de “Libertad y Orden” a finales de marzo caldeó los ánimos.
En ese entonces, agobiados por los hechos de violencia y alteraciones del orden público en varias zonas del país –particularmente en el Bajo Cauca antioqueño–, varios gobernadores publicaron en sus redes el escudo de Colombia bajo la consigna de “Libertad y Orden”, un duro campanazo de alerta al unísono para pedir de Petro mayor acción y eficacia contra los grupos armados que piden pista en la paz total.
La manifestación la encabezó en sus redes el gobernador de Antioquia Aníbal Gaviria, secundado por otros mandatarios como Juan Guillermo Zuluaga (Meta), Nicolás García (Cundinamarca) u Orlando Benítez (Córdoba).
Sin embargo, desde el petrismo duro hubo críticas a las consignas y, al no bajar a los mandatarios regionales de “golpistas, sinvergüenzas y fachos”, dirigentes del calibre del exsenador Gustavo Bolívar alertaron por un supuesto “golpe de Estado blando”.
En medio de estas tensiones es que los gobernadores en pleno le plantearán mañana al presidente Petro su idea de avanzar en la descentralización y el objetivo que acordaron en octubre: que el país retorne a un modelo federalista, tal como lo planteó la Constitución del 63 alrededor de lo que se conoció como Estados Unidos de Colombia.
Hace más de una década, en junio de 2011, el entonces candidato a la Alcaldía de Bogotá, Gustavo Petro, esbozaba su modelo de descentralización, advirtiendo que “no es una desconcentración del poder entre funcionarios, sino entre el Estado y la ciudadanía” y reclamando que lo que ha existido en Colombia” es una descentralización burocrática, pero no una cesión de poder a la ciudadanía”.
Habrá que ver qué tanto de ese talante queda en el hoy Presidente y si tendrá eco la propuesta de los gobernadores hacia un modelo federal.
Las lecciones que dejó 1863
En 1863, cuando Colombia apenas sumaba poco más de medio siglo de independencia, el país acumulaba un sinfín de guerras civiles y conflictos en búsqueda de un modelo de Nación que garantizara igualdad y soberanía. Entonces, se estableció lo que se llamó el Olimpo Radical, un periodo histórico de gran agitación social marcado por las libertades y el progresismo. En ese contexto se enmarca la Constitución de 1863, promovida, entre otros próceres, por Tomás Cipriano de Mosquera.
La carta magna, que aseguraba un modelo federal, otorgaba a los territorios autonomía fiscal y era de talante fundamentalmente liberal, permaneció vigente durante 23 años, hasta que se enquistó la Constitución de 1886 –de corte conservador y que permaneció hasta 1991–.
La del 63 consagraba nueve estados soberanos (entre ellos Antioquia y Cundinamarca) reunidos bajo la sombrilla de un Estado libertario y laico, destacándose como territorios independientes, pero colaborativos y armónicos.
En materia de derechos, la carta insistió en que no habría más esclavos; prohibió la pena de muerte; consagró la libertad de expresión y la “libertad absoluta” de circulación de impresos; la libertad religiosa; el gobierno republicano y federal; el establecimiento de penas de hasta 10 años de cárcel, y hasta la libertad de portar armas. En materia política, fijó el periodo presidencial en 2 años y les prohibía a los congresistas hacer negocios con el Gobierno.
Sin embargo, los derechos y libertades que consagró la Constitución de Rionegro, que hoy bien podrían ser fundamentales, eran demasiado ambiciosos y progresistas para la Colombia de 1863.
En su libro Cartas de Batalla, el jurista Hernando Valencia Villa evoca una anécdota con dejo de leyenda que indica que la Constitución de 1863 fue mostrada por liberales colombianos al poeta Víctor Hugo, entonces “una de las figuras cimeras del liberalismo republicano en Europa”.
Lo que dijo el poeta francés evidencia lo progresista, pero a la vez lo muy idealista, que resultaba la carta magna: “Pero esta es una constitución para ángeles”, sentenció.
Bien advierte Valencia en el texto que la “secularización de la sociedad, la liberalización de las prácticas sociales y el establecimiento de una política económicamente permisiva (el Estado gendarme) eran metas excesivamente ambiciosas para la Colombia de 1860”.
De allí el surgimiento de la Constitución de 1886, nacida de una guerra civil provocada justamente por las dificultades que planteó para el naciente país la ola de radicalismo liberal. El país entró entonces en lo que se llamó la Regeneración al mando de Rafael Núñez que, entre otras, afianzó una vez más el centralismo.
En una columna de hace 10 años, justamente a propósito de los 150 años de la Constitución de Rionegro, el economista Salomón Kalmanovitz recordaba en El Espectador que la Constitución de la Regeneración llevó a que “los estados soberanos fueran robados de su autonomía y recursos fiscales, que fueron gastados arbitrariamente, desconociendo las necesidades de los municipios y de las regiones. Gobernadores y alcaldes eran nombrados a dedo por el poder central”.
En materia federal, el exvicepresidente del Consejo de Estado William Zambrano explica que, con miras a aterrizar el debate a la Colombia de 2023, la lección que deja la Constitución de Rionegro es la importancia de que las autoridades territoriales puedan ejercer sus propias competencias.
“No se trata de revivir fantasmas del pasado, ni de instaurar la Constitución de 1863, sino de construir sin pugnacidad un mejor país. La idea es reconocer a los territorios como agentes del desarrollo y entender que hay una relación entre el centro y las regiones de forma paternalista, desconociendo que las entidades tienen sus propias capacidades”, explica.
