El Gobierno mueve las reglas de la consulta previa y abre un nuevo pulso con las comunidades

Durante años, la consulta previa ha sido una pieza clave para proteger los derechos de las comunidades étnicas en Colombia, pero también uno de los puntos de mayor tensión entre el Estado, estas poblaciones y las empresas. Mientras para unos es una garantía de participación y protección cultural, para otros los tiempos y las dificultades para llegar a acuerdos se han convertido en un obstáculo para la inversión y el desarrollo económico.

En contexto: Gobierno cambia las reglas de la consulta previa a comunidades étnicas: busca agilizar proyectos

En medio de ese pulso, el Gobierno de Abelardo de la Espriella busca cambiar las reglas del mecanismo con nuevos lineamientos que pretenden agilizar los procedimientos, pero que también despiertan dudas sobre el alcance de las garantías para las comunidades y el riesgo de que sus voces pierdan peso en las decisiones que afectan sus territorios.

Nuevas reglas de la consulta previa en Colombia

Hace pocos días, el Gobierno anunció una serie de medidas que cambiarían las reglas de juego para la consulta previa en Colombia, con el propósito de agilizar este mecanismo y destrabar importantes proyectos de infraestructura, minería, hidrocarburos y energía que llevan meses o años frenados por las dificultades para cerrar estos procesos.

Le puede interesar: Así cambiaría la consulta previa tras propuesta del Gobierno: avanzaría en paralelo con las licencias ambientales

La iniciativa se venía anticipando desde principios de octubre, cuando el ministro del Interior, Rodrigo Lara, anunció que se buscaría reformar la consulta previa “sin afectar su núcleo”. La meta, según dijo, es reducir en un plazo de 90 días el represamiento de expedientes y avanzar en las decisiones y los cierres de los procesos pendientes.

Una de las primeras medidas se conoció con un borrador de decreto que permitiría tramitar solicitudes de licenciamiento ambiental sin haber completado previamente la consulta. Actualmente, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (Anla) y las corporaciones autónomas regionales no pueden recibir solicitudes de licenciamiento para proyectos que requieren consulta previa si este trámite está pendiente.

A esta propuesta se sumó la expedición de la Directiva Presidencial 06 de 2026, que establece cinco etapas para estos procesos: determinación de procedencia y oportunidad, coordinación y preparación, preconsulta, consulta previa y seguimiento de los acuerdos. También plantea mejorar la articulación entre las entidades públicas, facilitar el intercambio de información y avanzar en la creación de expedientes administrativos electrónicos que permitan hacer seguimiento a cada caso.

Vea también: Más de 13.000 consultas previas en 15 años: así está el debate para reformar este trámite en Colombia

Entre los cambios más relevantes está la eliminación del test de proporcionalidad, una herramienta que se aplica cuando las comunidades y los responsables de un proyecto no logran un acuerdo tras agotar las etapas de diálogo.

Con la nueva directriz, una vez cerrado administrativamente el proceso, las entidades competentes recibirán la información recopilada y tomarán sus propias decisiones, de acuerdo con sus funciones. El documento aclara que la falta de consenso no determina por sí sola el sentido de esas decisiones, pero exige que las comunidades hayan tenido oportunidades reales y efectivas de participación.

Aunque el Gobierno presenta estos cambios como parte de un plan para destrabar y modernizar la consulta previa, persisten interrogantes sobre cómo se garantizará que la agilización de los trámites no debilite la participación de las comunidades ni la protección de sus derechos. Además, la directiva no precisa si la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa (Dancp) contará con recursos adicionales para asumir sus nuevas responsabilidades.

Lea aquí: Colectora se aplaza hasta 2027: así va la línea que transportará la energía limpia de La Guajira

El debate también incluye un proyecto de ley presentado por el senador Juan Espinal, del Centro Democrático, que busca simplificar el procedimiento, crear un sistema de información y establecer plazos para algunas etapas. Según el congresista, solo entre enero y agosto de 2026 se adelantaron 1.327 consultas previas y solo una de cada seis se resolvió de fondo. Además, señaló que 43% se concentra en La Guajira y 44% corresponde al sector de hidrocarburos.

Gremios y empresas piden agilizar la consulta previa en proyectos como Sirius y Colectora

Las nuevas reglas para la consulta previa han agudizado así el debate entre el Gobierno, los gremios económicos, las empresas y autoridades de los pueblos étnicos. El ministro del Interior ha señalado iniciativas como Sirius y Colectora para ilustrar las dificultades del procedimiento y la necesidad de mejorar su gestión.

Sirius, proyecto de gas costa afuera operado por Ecopetrol y Petrobras, podría aumentar cerca de 200% las reservas de Colombia. Para conectar el yacimiento con la infraestructura en tierra se requieren alrededor de 120 consultas previas, que implican más de 1.500 reuniones con las comunidades. Entre los procesos pendientes está el de Taganga, necesario para solicitar la licencia ambiental e iniciar la extracción.

Las empresas esperaban concluirlas a finales de 2026 y solicitar la licencia ambiental a comienzos de 2027. La propuesta del Gobierno busca que el trámite ambiental avance en paralelo.

Lara también advirtió que la falta de expedientes digitales y de información centralizada dificulta el seguimiento de los procesos: según dijo, hay unas 280 consultas asociadas a Sirius, distribuidas entre 200 y 250 contratistas, lo que puede propiciar discrecionalidad y riesgos de corrupción.

Además: “Colombia sigue sin avanzar en energía eólica; hay 16 proyectos paralizados”: SER Colombia

Las demoras también han afectado a Colectora, la línea de transmisión de Enlaza, filial del Grupo Energía Bogotá (GEB), que permitiría incorporar al sistema eléctrico cerca de 1.050 megavatios provenientes de siete parques eólicos de La Guajira. El número de consultas previas pasó de más de 220 a más de 250 en agosto de 2026, en su mayoría con comunidades wayuu.

Su entrada en operación, prevista para agosto de este año, se aplazó para el segundo trimestre de 2027. Según explicó a EL COLOMBIANO Fredy Zuluaga, gerente de Enlaza, se identificaron entre 17 y 18 comunidades adicionales que también debían ser consultadas y se presentaron problemas de seguridad en la zona.

Conozca también: Petroleros respaldan decisión del Consejo de Estado sobre la protesta y piden acuerdos para sacar adelante proyecto Sirius

Si bien la “promesa” de destrabar este tipo de proyectos ha contado con el aval de la mayoría de gremios, como el Consejo Gremial Nacional, que consideró que pueden mejorar la coordinación institucional, la transparencia y la previsibilidad de los trámites; Naturgas, que defendió la necesidad de establecer plazos y mejorar la gestión de los procesos; y centros de pensamiento como Anif, que señaló que las dificultades para ejecutar proyectos, junto con las cargas tributarias y el costo del capital, afectan las decisiones de inversión, para comunidades y expertas consultadas la pregunta central es otra: si las modificaciones permitirán mantener una participación más efectiva o si, en la práctica, reducirán la capacidad de los pueblos de incidir en las decisiones sobre sus territorios.

La controversia: el riesgo de convertir un derecho en un trámite

Gloria Patricia Lopera y Adriana Sanín, profesoras de la Facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia e integrantes del Semillero en Estudios sobre Minería, advierten que acelerar este tipo de procedimientos no debería significar desconocer los tiempos de deliberación de las comunidades. Esos tiempos, explican, no siempre coinciden con los cronogramas de las empresas, porque la consulta implica procesos colectivos de discusión y diálogo intercultural.

También le puede interesar: Anla dio luz verde a cinco proyectos de regasificación de TGI, Drummond y Ecopetrol en el Caribe

Una de sus principales preocupaciones es la posibilidad de adelantar la consulta previa en paralelo con los trámites de evaluación ambiental. Aunque el borrador de decreto establece que la licencia ambiental no podrá otorgarse ni negarse hasta que finalice la consulta, las académicas cuestionan cómo se garantizará que las conclusiones de ese diálogo tengan una incidencia efectiva en la decisión de la autoridad ambiental.

Otra inquietud es el plazo de diez días hábiles que contempla el borrador para que, una vez terminada la consulta, la autoridad ambiental determine qué aspectos ambientales de lo discutido incorporará al trámite de licenciamiento y si estos implican modificaciones en la evaluación del proyecto. A juicio de las académicas, ese margen podría dificultar que las preocupaciones y propuestas de las comunidades se reflejen de manera sustancial en las decisiones.

También cuestionan que la consulta previa y la elaboración del estudio de impacto ambiental se traten como procedimientos separados. Según explican, las comunidades deben tener la posibilidad de participar en la identificación y evaluación de los impactos de los proyectos que pueden afectar sus territorios. Si ambos procesos avanzan simultáneamente sin una articulación efectiva, advierten, existe el riesgo de que la consulta pierda capacidad de influir en las decisiones ambientales.

Las abogadas también objetan la eliminación del test de proporcionalidad, que establecía exigencias de argumentación para las decisiones adoptadas cuando no se lograba un acuerdo. En su opinión, el cambio podría reducir la obligación de las autoridades de justificar de manera suficiente cómo tuvieron en cuenta las preocupaciones expresadas por las comunidades.

Otro punto de desacuerdo es que la autoridad de consulta previa ya no pueda incorporar de oficio a las comunidades que identifique durante sus actuaciones. Tanto Lopera como Sanín advierten que esta restricción podría dejar por fuera a poblaciones potencialmente afectadas y generar nuevos litigios.

En ese escenario, sostienen, las modificaciones tampoco ofrecerían necesariamente mayor seguridad jurídica a las empresas, pues una comunidad excluida podría acudir a la justicia y prolongar la incertidumbre sobre el proyecto.

Vea aquí: Colombia avanza en geotermia: pozos de exploración podrán perforarse sin licencia ambiental

Comunidades étnicas reclaman participación más efectiva

Estas preocupaciones las comparte también Konti Bikila Cifuentes, líder social y miembro del Proceso de Comunidades Negras. Para él, la consulta previa debe entenderse como un proceso de diálogo intercultural orientado a proteger a los pueblos y sus culturas, no como un requisito administrativo que deba cumplirse dentro de un plazo uniforme.

El líder cuestiona que las iniciativas gubernamentales permitan que los proyectos avancen incluso cuando no se alcanzan acuerdos con las comunidades. Desde su óptica, esa posibilidad desconoce la libre determinación de los pueblos sobre sus territorios y su derecho a la objeción cultural.

También advierte que los efectos de una obra no se limitan a su construcción: la llegada de trabajadores y las transformaciones sociales que suelen acompañar los proyectos también pueden afectar la vida comunitaria.

“Los tiempos de la institucionalidad no son los tiempos de las comunidades”, plantea Cifuentes, quien considera que ambas dinámicas deben encontrar un espacio de diálogo. Desde su perspectiva, las reglas del procedimiento debieron concertarse con las organizaciones de los pueblos étnicos, pues una consulta sin participación efectiva puede terminar convertida en un proceso de imposición.

La discusión, sin embargo, no se limita a la forma en que se desarrollan las consultas. Alejandra Sánchez, politóloga y especialista en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, cuestiona también el procedimiento elegido para modificar esta regulación.

La experta considera que, por tratarse de un derecho fundamental, deben examinarse las exigencias jurídicas aplicables al trámite de estas iniciativas y advierte que los cambios deberían discutirse con las comunidades antes de su adopción.

Sánchez también plantea la necesidad de armonizar la regulación con el Acuerdo de Escazú, particularmente en lo relacionado con la participación pública, el acceso a la información y el acceso a la justicia en asuntos ambientales. Según su análisis, omitir las garantías procedimentales podría abrir la puerta a demandas y cuestionamientos judiciales.

¿Es posible conciliar la consulta previa con la inversión y el desarrollo de proyectos?

Las voces críticas de los cambios propuestos por el Gobierno reconocen que es necesario mejorar la gestión administrativa y buscar fórmulas que permitan conciliar los derechos de las comunidades con el desarrollo de los proyectos.

Lopera, por ejemplo, propone explorar mecanismos para que las poblaciones participen como socias de las iniciativas, siempre que las condiciones lo permitan.

También señala que el Estado y las empresas deben reconocer que existen ecosistemas cuya protección puede exigir que determinados proyectos no se realicen, incluso cuando tengan recursos aprovechables.

La diferencia de fondo está en cómo se entiende la consulta previa. Para el Gobierno y los gremios, mejorar la coordinación institucional, organizar los expedientes y reducir las demoras es clave para dar previsibilidad a los proyectos y a las inversiones. Para las comunidades y las expertas, esas mejoras solo cumplirán su propósito si no debilitan el diálogo, la participación ni la posibilidad de incidir en las decisiones.

Más noticias: Justicia ordenó garantizar a las comunidades la consulta previa frente a la megaobra de Puerto Antioquia

La controversia, por tanto, no se resuelve únicamente fijando plazos o digitalizando trámites. El desafío estaría en determinar cómo hacer más eficiente el procedimiento sin convertirlo en una formalidad, y cómo dar mayor certeza a los proyectos sin desconocer los derechos de los pueblos étnicos.

Para los expertos consultados, la seguridad jurídica de una inversión también depende de que las decisiones se adopten con garantías, que los impactos sean considerados y que las comunidades puedan participar de manera efectiva en los asuntos que transforman los lugares donde habitan.

Bloque de preguntas y respuestas

¿Se puede solicitar una licencia ambiental sin haber terminado la consulta previa?

Según el borrador de decreto, sí: permitiría tramitar la solicitud de licenciamiento ambiental sin haber completado antes la consulta. Hoy la Anla y las corporaciones autónomas regionales no pueden recibir solicitudes de proyectos que requieren consulta previa mientras ese trámite esté pendiente. El borrador establece que la licencia no podrá otorgarse ni negarse hasta que termine la consulta. Después, la autoridad ambiental tendría diez días hábiles para definir qué aspectos de lo discutido incorporará a la evaluación.

¿Qué pasa si una comunidad y una empresa no llegan a un acuerdo en la consulta previa tras eliminar el test de proporcionalidad?

Una vez cerrado el proceso administrativamente, las entidades competentes recibirán la información recopilada y tomarán sus propias decisiones. La Directiva Presidencial 06 de 2026 aclara que la falta de consenso no determina por sí sola el sentido de esas decisiones, pero exige que las comunidades hayan tenido oportunidades reales y efectivas de participación.

¿Cómo han retrasado las consultas previas proyectos como Colectora y Sirius, y cuándo se esperaba que avanzaran?

Colectora, la línea de transmisión de Enlaza (filial del GEB) que incorporaría cerca de 1.050 megavatios de siete parques eólicos de La Guajira, tenía previsto entrar en operación en agosto de este año y se aplazó para el segundo trimestre de 2027. Las consultas pasaron de más de 220 a más de 250, y se identificaron entre 17 y 18 comunidades adicionales por consultar. En Sirius, el proyecto de gas costa afuera de Ecopetrol y Petrobras, se requieren alrededor de 120 consultas y más de 1.500 reuniones.