En América Latina, cuando una política pública falla rara vez se corrige, lo más común es que sea reemplazada por otra igual de ambiciosa y desconectada de la realidad. Ese es el diagnóstico de nuestra región que hace el Nobel de Economía James A. Robinson, uno de los economistas más influyentes del mundo en el estudio de las instituciones, el poder y el desarrollo.
Profesor de la Universidad de Chicago y coautor del libro Por qué fracasan los países, Robinson recibió el Nobel por demostrar que la prosperidad o el estancamiento de una sociedad no dependen solo del mercado o de la cultura, sino de cómo funcionan, o no, sus instituciones: las reglas, los incentivos y la capacidad real del Estado para hacer cumplir lo que promete. América Latina ha sido uno de sus principales objetos de estudio durante décadas, y Colombia es un caso que conoce muy de cerca.
En su paso por la Universidad de los Andes esta semana, en Bogotá, Robinson no presentó modelos econométricos ni recetas técnicas, sino que propuso una forma de mirar el fracaso repetido de las políticas públicas en la región, más allá de como un problema de malas intenciones, el resultado de un desequilibrio persistente entre lo ideal y lo real.
“En América Latina pasa algo muy particular”, dijo a EL COLOMBIANO. “Cuando intentas implementar algo y no funciona, no aprendes por qué no funcionó. Simplemente llegas con un nuevo plan ideal”.
El problema no es la ley
En un evento privado en esa universidad, Robinson insistió en su idea de que en la región abundan diagnósticos sofisticados, normas ambiciosas y planes bien intencionados, pero falta el mecanismo que permita aprender del error. Lo llamó, de manera insistente, “la línea de respuesta”.
“Lo que está ausente es una línea de respuesta (...) Ese momento en el que algo falla y el sistema se pregunta por qué falló, qué se puede ajustar y cómo corregirlo”.
Para explicar esa ausencia, Robinson recurrió a ejemplos concretos. Uno de ellos ocurrió en Perú, durante la celebración del bicentenario. El Estado abrió una convocatoria pública para proyectos culturales. Se presentaron 120 propuestas. Solo una fue aceptada.
“No es que las propuestas fueran malas”, explicó. “Fueron descalificadas por motivos técnicos: un formulario mal diligenciado, un requisito que no se cumplió, un plazo vencido”. El resultado fue tan absurdo que el único ganador terminó disculpándose públicamente por haber ganado.
Para Robinson, ese episodio resume un patrón frecuente. Hay reglas diseñadas desde un ideal tan rígido que se vuelven impracticables y terminan bloqueando la realidad en lugar de ordenarla.
Colombia como laboratorio de ideales
Ese choque entre papel y realidad, dijo Robinson, es especialmente visible en Colombia. Recordó una presentación oficial sobre la Misión Rural, impulsada hace una década por el DNP, en la que se proponía titular todas las tierras rurales del país.
“Cuando se anunció, todos en esa sala sabían que eso nunca iba a suceder, pero aun así se presentaba como una política viable”.
Cuando preguntó cómo se implementaría una tarea de ese tamaño, es decir qué burocracia, mapas y capacidad administrativa se requería, la respuesta que recibió fue simple: “Se aprobaría una ley”.
“Se crean leyes y no tenemos un concepto de implementación. Ese es el problema”, dijo.
Para el académico, ese tipo de pensamiento no responde a mala fe ni a intereses ocultos. Responde a una forma de hacer política en la que el diseño normativo sustituye a la capacidad real del Estado, y donde el éxito se mide por la existencia de la ley, no por su cumplimiento.
Pero el ejemplo más dramático que citó ocurrió en el Meta, en zona de frontera agrícola. A finales de los noventa, el entonces INCORA asentó familias campesinas con la promesa de un proyecto productivo que solo se entregaría si llegaban todas las familias asignadas. Pero, según cuenta, no llegaron todas y el proyecto nunca se ejecutó como estaba pensado.
“Nos dijeron que nos darían el proyecto, pero nunca llegó”, recuerda que le comentó uno de los campesinos. Luego se recrudeció la violencia y hubo desplazamiento forzado por grupos paramilitares. Frente a ese vacío, el Estado aplicó su regla formal: si la tierra está desocupada, puede reasignarse.
“El Estado ve la tierra vacía y la vuelve a adjudicar sin reconocer por qué está vacía”. El resultado fue una superposición que calificó de “absurda”. Dos grupos distintos con títulos sobre las mismas tierras. Cuando años después llegó la política de restitución, el conflicto estaba servido.
Para Robinson, ese caso no se explica por corrupción clásica. “No es una historia de sobornos. Es una historia de disfunción: reglas ideales que se aplican sin mirar la realidad que las rodea”.
Clientelismo y desigualdad
Ese mismo desequilibrio, sostuvo, ayuda a entender fenómenos como el clientelismo y la desigualdad. Cuando el Estado promete derechos y servicios que no puede garantizar, aparecen intermediarios que llenan ese vacío.
“El clientelismo es una forma de arbitrar el desequilibrio entre lo que el Estado promete y lo que realmente entrega”, explicó. En lugar de acceder a un derecho, los ciudadanos dependen de una persona: el político, el operador, el intermediario.
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Ese arbitraje también opera, según el investigador, en favor de las élites. Al referirse a la Altillanura, habló de un mecanismo que describió con una metáfora tomada de Darío Echandía: el “orangután en esmoquin”.
“Formas legales muy sofisticadas conviven con prácticas profundamente desiguales (...) Ese cruce permite que actores poderosos extraigan recursos de la periferia mientras todo parece formal”.
Su diagnóstico final sobre el caso colombiano es que el fracaso de muchas políticas públicas “no se da solo solo por intereses o poder. Hay un desequilibrio profundo entre lo ideal y lo real. Mientras no lo entendamos, vamos a seguir repitiendo el mismo ciclo”.
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