La Constitución Política de 1886 construyó una forma unitaria de Estado con centralización política y descentralización administrativa. Este esquema se mantuvo intacto en la Carta de 1991, con el importante complemento de la autonomía de las entidades territoriales. El sistema unitario se apoya en órganos y funciones que conforman la estructura centralizada del poder, absolutamente necesaria para que el modelo opere.
La descentralización administrativa, ahora acompañada de la autonomía territorial, se plantea como una especie de contrapeso para garantizar el desarrollo equilibrado de las regiones y exige que haya entidades que garanticen ese desplazamiento de competencias administrativas de órganos centrales hacia personas jurídicas especializadas funcional o territorialmente. Incluso la doctrina sostiene que la llamada descentralización funcional es más bien una especie de desconcentración, debido al fuerte control de tutela por parte del centro y la falta de autonomía necesaria para hacer realidad la independencia funcional.
Desde este punto de vista hay que afirmar que la verdadera descentralización es la territorial, denominada descentralización político-administrativa, porque se da, no solo para el ejercicio de competencias administrativas, sino como parte de la estructura del poder.
Precisamente para hacer realidad la descentralización política, el constituyente de 1886 dispuso que los departamentos tuvieran su propia representación política, especialmente en el Senado de la República. Tres senadores por cada departamento y un representante por cada 50.000 habitantes. Este esquema ha sufrido varias modificaciones. Por ejemplo el Acto legislativo n.° 3 de 1910 dispuso que habría un senador por cada 120.000 habitantes y uno más por fracción no menor de 50.000. Asimismo dispuso de un representante por cada 50.000 habitantes.
Supuestamente, con el fin de establecer una razón territorial que diferenciara a los senadores de los representantes, el constituyente de 1991 consideró que aquellos deberían representar los intereses de la nación, para lo cual debían ser elegidos por circunscripción nacional, incluyendo la circunscripción nacional especial indígena, mientras que la elección de los representantes a la Cámara debería efectuarse por circunscripciones territoriales (dos por cada departamento y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500), circunscripciones especiales y una circunscripción internacional.
Muy pronto la práctica demostró que este esquema no reflejaba la realidad política, ya que el hecho de que los senadores fuesen elegidos por circunscripción nacional, en nada afectaba sus afinidades políticas regionales, ni su afán por trabajar en beneficio de sus departamentos. Por ello el nuevo sistema trajo consecuencias negativas, como las vividas en las pasadas elecciones, en las que por lo menos 15 departamentos, normalmente los más marginales, quedaron sin representación alguna en el Senado, con los graves efectos que ello acarrea en materia de defensa y representación de los intereses de esos territorios.
No cabe duda que el concepto de descentralización política y administrativa y la autonomía de las entidades territoriales, exige una reforma constitucional que, además de otros muchos temas necesarios para construir una verdadera democracia, considere la necesidad de regresar a la circunscripción territorial para la elección de senadores.
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