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El Consejo es desigual como la vida es desigual. João Clemente Baena, diplomático brasileño, exsecretario de la OEA, dijo que escuchó alguna vez decir eso a un representante de EE.UU. en el Consejo de Seguridad de la ONU. Lo cierto, continuó Clemente en un ensayo que escribió entre 1984 y 1994, es que mientras la organización dice “estar basada en el principio de la igualdad soberana de todos sus miembros”, ha creado una situación privilegiada para beneficiar a cinco de los Estados: el Consejo de Seguridad. Son los ganadores de la Guerra, aquellos que dieron y siguen dando forma al planeta.
La ONU es el resultado de una serie de negociaciones que tuvieron lugar cuando ya la Segunda Guerra Mundial estaba en su epílogo. Fue la Conferencia de San Francisco en 1945 el encuentro destinado a ser el que daría nacimiento jurídico a la organización. El documento legal de 111 artículos fue elaborado sobre la base de las propuestas de los representantes de China, Francia, la Unión Soviética y EE.UU. Entre ellos se estableció el surgimiento del Consejo de Seguridad como uno los órganos principales de la ONU.
Esta instancia estaba conformada por cinco miembros permanentes: China, Francia, la Unión Soviética (hoy Rusia), Reino Unido y Estados Unidos; más seis no permanentes, que se alternarían entre todos los demás Estados miembros.
“La acción del Consejo tiene que ver con uno de los objetivos centrales de las Naciones Unidas. El preámbulo de la Carta afirma que los pueblos de las Naciones Unidas han resuelto unir sus fuerzas para mantener la paz y la seguridad internacional y para garantizar por la aceptación de principios, la institución de métodos, que la fuerza armada no se usará sino en servicio del interés común”, escribió Clemente. Entre las funciones de este organismo se incluye, por ejemplo, emprender una acción militar contra un “agresor”; determinar si existe una amenaza a la paz o un acto de agresión; o elaborar planes para el establecimiento de un sistema que reglamente los armamentos, entre otras.
¿Cómo ha cumplido tal responsabilidad?, se preguntaba el diplomático. Tras 76 años de creada, la ONU y su Consejo parecen caminar por el borde de la intrascendencia.
Derecho a veto
“Desde el momento de su creación, la Carta de las Naciones Unidas solamente ha tenido tres reformas: en 1963, 1965 y 1973”, recuerda Paula Ruiz, directora de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. La primera de ellas modificó la conformación del Consejo de Seguridad: de seis miembros no permanentes se pasó a diez, con el aparente fin de lograr una mayor representación geográfica. En esas sillas, por ejemplo, se ha sentado Colombia en por lo menos siete ocasiones, la última, entre 2011 y 2012.
La siguiente reforma, apenas natural tras el aumento de los países miembros, consistió en cambiar el número de votos necesario para aprobar una resolución: de siete votos se pasó a nueve. Aún así, no importa si una resolución es votada por nueve miembros o por diez: si solo uno de los cinco miembros permanentes veta la decisión, no verá la luz.
Desde su creación, y asentadas en la confianza de que iban a seguir desempeñando un papel fundamental en la configuración del mundo, las potencias que dieron vida a la ONU se otorgaron un poder de veto que se puede ejercer cuantas veces se desee y que evita la aprobación de cualquier resolución. La forma en que se ha usado revela las tensiones y momentos geopolíticos del mundo.
Entre 1946 y 1965, según la investigación de María Isabel Torres Cazorla, profesora de Derecho Internacional Público de la Universidad de Málaga, la Unión Soviética fue la que más utilizó el veto: en 112 ocasiones. China lo usó en una ocasión y Estados Unidos no había usado ese derecho. A partir de 1976, EE.UU. toma relevancia y se convierte en el país que más hace uso del veto: lo practica 57 veces entre el 1976 y 1995.
“Los datos son demostrativos de los siguientes aspectos: si bien la URSS, sustituida por la Federación Rusa desde 1991, tiene el récord en cuanto al número de ocasiones en que ha utilizado el privilegio del veto, su utilización se remonta sobre todo al período álgido de la guerra fría (las dos primeras décadas de funcionamiento de la Organización, y muy especialmente la primera de ellas)”, analiza Cazorla. “Durante décadas, el Consejo de Seguridad ha permanecido ´aletargado´ en ´el cómodo diván de la bipolaridad´”.
La última señal se remonta al inicio de la pandemia. Entre abril y marzo de 2020 el Consejo de Seguridad se reunió a discutir lo que ya para ese entonces, alertaba António Guterres, secretario general de la ONU, era “la mayor debacle desde la II Guerra Mundial”: la covid-19. Pese a que la mayor acción de este organismo respecto a la crisis sanitaria recae en la OMS, no fueron pocas las voces que pidieron pronunciamientos del Consejo de Seguridad en pro de una mayor cooperación. El tema se trató en su plenarias sin que la aparentemente simple resolución pudiera ser aprobada.
La insistencia del entonces gobierno de EE.UU., Donald Trump, de especificar en cualquier resolución el supuesto origen chino del virus provocó que China vetara una y otra vez cualquier posibilidad de documento. “El Consejo es deliberadamente desigual”, concluye Clemente, antes de preguntarse: “¿Deben los miembros aceptar la acción del Consejo sin que se enmiende la Carta, sin que se manifiesten a respecto, sin que las nuevas realidades de la participación de los países en la comunidad internacional se hayan tenido en cuenta?”
Ideas de reforma
La necesidad de una reforma en cuanto a, por lo menos, la conformación de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad no es nueva. Es una idea que se viene hablando en la comunidad internacional desde la década del 90, liderada por Alemania.
El país es hoy el líder de facto de la Unión Europea y uno de los mayores contribuyentes económicos de la ONU. Aún si, sigue pagando su derrota en la Segunda Guerra Mundial. Países como Brasil, la India o Japón reclaman también un mayor protagonismo en el órgano clave internacional. Ninguna propuesta de modificación ha contado con la aprobación de los cinco.
“La decisión de reformar el Capítulo V de la Carta, que contempla el funcionamiento y potestades del Consejo de Seguridad, es más una cuestión política que de forma”, explica Ruiz. “De darse esa posibilidad, podría abrirse una caja de Pandora que perjudicaría los tan bien preservados privilegios de estos cinco miembros” permanentes.
Los bloqueos a la reforma no se dan solo en el plano de la ONU. Pese a que el pasado 17 de febrero la Unión Europea propuso un paquete de cambios a todo el orden internacional, desde la OMS hasta la OMC (Organización Mundial del Comercio) y el FMI (Fondo Monetario Internacional) pasando, por supuesto, por el Consejo de Seguridad, no lo hizo sin resistencias internas. Francia no se ha mostrado muy dada a ceder su puesto o a compartirlo con Alemania.
La impetuosa carrera por reformar un organismo que ha sido incapaz de ponerse de acuerdo en cuestiones tan decisivas como la guerra en Siria o tan aparentemente elementales como una pandemia, se desarrolla sin que hasta ahora haya posibilidades de éxito. La necesidad, conocida por todos, es ignorada por aquellos que dibujaron el orden mundial hace más de 70 años. Parece pertinente la pregunta que se hace la profesora Torres al final de su investigación: “¿Matará el Consejo de Seguridad a la ONU?”.