Uno de los eventos económicos más importantes en abril será la discusión sobre la reforma fiscal que el Gobierno va a presentar al Congreso. Se esperan debates sobre si aumenta o no el IVA, sobre si se modifica el impuesto a las transacciones financieras (4 X 1.000), o se vuelve permanente el impuesto al patrimonio, entre otros; todo para saber de dónde saldrán los recursos para pagar la deuda que subió a más del 60 % del PIB el año pasado por cuenta de la pandemia.
En los últimos 20 años se han realizado una docena de reformas, en promedio una cada año y medio, y por más que se insiste en que deben introducirse cambios estructurales, esto no se logra.
En vísperas de conocerse el proyecto que se llevará a debate al Congreso, Juan Guillermo Ruiz, socio de la firma Posse Herrera Ruiz, le explicó a EL COLOMBIANO el alcance de lo que debería contener la iniciativa.
¿Cuál es la reforma tributaria que Colombia necesita?
“Se lo voy a poner en el lenguaje menos teórico que pueda, yo creo que la reforma tributaria que el país necesita parte de 3 principios básicos: universalidad, que supone una base más amplia en IVA y en renta; progresividad, que supondría más tributación para las personas de altos ingresos y una progresividad para las empresas, y competitividad, que supone no cargar más a los cumplidos y no elevar ni temporal ni definitivamente las tarifas de impuesto de renta o de impuesto a los dividendos de las empresas, eso es como yo veo en general el planteamiento”.
¿Cómo define cada uno de esos principios?
“La universalidad en la contribución significa que un mayor número de personas contribuyan a las necesidades presupuestales del estado y no solamente unos pocos. El segundo principio para que haya verdadera equidad es la progresividad tributaria, es decir, que las personas que tienen más altos ingresos tributen proporcional y marginalmente más alto que los que tienen menos ingresos. Y el tercer principio, que es absolutamente fundamental, es que la tributación de Colombia debe ser competitiva en términos internacionales, es decir, que no estemos mirando exclusivamente las necesidades presupuestales, sino que miremos cuál es nuestra posición de competitividad tributaria con otros países, porque los capitales migran con muchísima facilidad, de manera que si uno no tiene una estructura tributaria que sea competitiva, pues le está haciendo al país un daño en el mediano plazo muy significativo. Entonces, yo diría que una reforma tributaria debería tener en cuenta los principios de universalidad, de progresividad y de competitividad”.
Además de que haya una base mas amplia de contribuyentes, ¿cómo más se debe entender la universalidad?
“Eso en concreto quiere decir que la actual base de contribuyentes del impuesto a la renta debe aumentar, lo cual significa que la tributación de personas físicas no debería empezar como ahora, por encima de 4 millones de pesos, sino que debería bajarse un poco ese tema para que la contribución sea más amplia. Significa también que el mayor número de contribuyentes aporte a través de impuestos indirectos y, particularmente, de IVA, una porción adicional de los recaudos necesarios, esto por supuesto sin perjuicio de las devoluciones de IVA que se han planteado para las clases menos favorecidas de la economía. Pero, la verdad es que no hay verdadera universalidad si no hay universalidad en el IVA y si no hay una relativa universalidad en la contribución de renta. El principio de que solo contribuyan las personas con más altos ingresos tiene un problema hacendístico de fondo, así no se sostiene ninguna economía, porque las personas con más altos ingresos pues son, infortunadamente, una minoría.
Para que una estructura fiscal sea sostenible en el mediano plazo se necesita contribución universal, ampliación de base y se necesita también eliminación de exclusiones en materia de IVA, de manera general, salvo en lo que se llaman servicios básicos y bienes básicos de canasta familiar, es decir, exceptuar en lo que tiene que ver con servicios de salud, educación, transporte, servicios públicos, arriendo de inmuebles y de vivienda, esas exclusiones son básicas y deberían mantenerse en todo caso, lo mismo que las exclusiones aplicadas sobre los bienes de la canasta básica. Salvo eso, debería aplicarse un principio de contribución universal, posiblemente con una tarifa reducida, no del 19 % sino del 17 % o 16 %, que en todo caso, por la universalización de la base, implicaría un mayor recaudo”.
En estas coyunturas asociadas a universalización se dice que declarar renta no es sinónimo de pagar, entonces ¿cuál es el sentido?
“Yo creo que hay que pagar por la vía de la retención en la fuente, es decir, declarar renta solo con propósitos estadísticos no tendría mucho sentido, pero la verdad es que el problema hacendístico de la nación no es un problema estadístico, es un problema de renta, entonces yo creo que, por ejemplo, que se establezca que las personas que ganan más de 3 millones de pesos, más de 3 salarios mínimos en adelante, tengan algún nivel de tributación. Es que a veces el planteamiento es que se cree que declarar o ser objeto de retención es, ya de entrada, pagar un altísimo impuesto y no. Yo creo que el sistema tiene que tener universalización pero también progresividad, o sea proporcional al ingreso que se recibe, una contribución que en los bajos niveles de ingreso, pues sea proporcionalmente adecuada. Ahora, cuando uno mira la base de personas que reciben salarios en Colombia formalmente y mira cuantas pasan de 3 millones, se empieza uno a dar cuenta que este país tiene muchos menos ingresos salariales de lo que sería deseable, esa es la verdad. Pero, nuestra situación hacendística hace que, naturalmente, esos recursos sean estrictamente necesarios”.
¿De qué habla cuando menciona la progresividad?
“Sugeriría que se concrete en reducir los rangos en los que tributan las personas, pues hay muchos y eso hace que la tributación no sea efectiva o tan adecuada y, eventualmente, agregándole unos rangos para las personas de más altos ingresos. El principio de la tributación es que las personas que más ingresos reciben, tributen más, pero en ingresos no en patrimonios. Yo creo que la tributación del patrimonio es un error histórico que se podría entender en coyunturas como las que estamos viviendo en este momento, gravar a las personas de alto patrimonio, pero la verdad en mi experiencia, es que las personas más ricas no son aquellas que muestran los patrimonios más altos en las declaraciones tributarias, eso no es así. Cuando acá se dice que las personas más ricas son las que más altos patrimonios tienen en sus declaraciones, yo diría: las personas que más altos patrimonios tienen en sus declaraciones son las tributariamente más cumplidas. El impuesto al patrimonio castiga a las personas que cumplen y eso es un gran desestímulo al cumplimiento tributario, es una muy mala medida”.
Pero, en el pasado los impuestos al patrimonio que nacen con un carácter temporal terminan extendiéndose...
“Entiendo que en una coyuntura como la que está viviendo el mundo y como la que vive el país, esa sea una medida temporal, porque no podemos acostumbrarnos a los altos gastos de funcionamiento del estado, que son onerosos. De los 313 billones de pesos del presupuesto 2021, casi 200 billones son para funcionamiento y que nosotros financiemos eso cargando de impuestos que no están relacionados con las rentas no es lo ideal. Es que el impuesto está relacionado con las rentas, con las ganancias, no con el ahorro declarado que ya ha pagado impuestos, por eso me parece que las medidas de impuesto al patrimonio deberían ser esencialmente temporales y solo para las personas naturales”.
¿Precise la diferencia que hay entre el patrimonio y los ingresos?
“Supongamos una persona que tenga su casa, su finca, un vehículo, todas esas cosas y que establezcan que se pague un impuesto al patrimonio para personas que tengan activos de más de mil millones de pesos. Entonces una cantidad de personas que básicamente han ahorrado su salario por mucho tiempo, terminarían estando gravadas sobre un ahorro que ya pagó impuestos, porque todos los que compramos una casa, los que compramos una finca para pasar los fines de semana o las vacaciones, o que eventualmente tenemos un vehículo y unos ahorros financieros para la vejez, pues terminaríamos pagando un impuesto sobre rentas que ya han pagado y eso no hace sentido. Lo que hace sentido es que si una persona recibe un salario de 100 millones de pesos, pues pague en proporción a ese ingreso, pero no que si tiene 2.000 millones de pesos de ahorro que ya pagó impuestos, otra vez le carguemos un segundo impuesto sobre el patrimonio, eso no tiene ningún sentido económico a mediano plazo, lo entendería como una medida coyuntural, temporal efectiva. Pero, en los últimos 20 años hemos tenido impuesto al patrimonio de manera constante porque se necesita por una debacle del clima o porque se necesita para la paz, o para la guerra o para el covid, es decir siempre hay una razón y eso, en cierto sentido, fomenta el incumplimiento tributario que es lo que a me parece más grave. Cuando a una persona se le desestimula el cumplimiento tributario porque se le grava el ahorro, el país está tomando una medidas que son inconvenientes”.
Y de cara a la tributación de las empresas, ¿cuáles son las consideraciones que hace?
“También debería plantearse una progresividad empresarial, es decir, una tributación progresiva para las empresas, las empresas más pequeñas no deberían estar sujetas al mismo 30 % que las grandes empresas del país y por tanto, pensar en una progresividad no sólo de personas naturales sino de empresas sería una medida muy razonable. Y en todo caso evitar, lo que nos ha pasado históricamente en Colombia y es que, a los contribuyentes cumplidos se les cobra el impuesto que no pagan los informales y los evasores. Tenemos las más altas de tributación por cuenta de que a los contribuyentes cumplidos se les cobra todo lo que debían haber pagado ellos y todo lo que no pagaron los evasores y la informalidad del país. Eso es malísimo porque llegamos a un régimen que carece del tercer pilar que es la competitividad, y en eso el nuestro es uno de los menos competitivos tributariamente en el mundo. Si se analiza lo que concluye la Comisión de Expertos, dicen que el sistema tributario es de los más complejos, de los más ineficientes y de los más inequitativos del mundo. Y, obviamente, el planteamiento sencillo es decir que paguen más impuestos los que ya están pagando, y eso sería terrible para la competitividad tributaria”.
En el vecindario, ¿qué modelo o esquema tributario cumple esos tres parámetros?
“Chile por ejemplo tiene lo que ellos llaman un impuesto de primera categoría del 25 % y luego un impuesto que se ajusta a los dividendos hasta el 35 %, pero en la distribución de dividendos, entonces es un sistema mucho más competitivo que el nuestro. Perú tiene una tarifa que se ajusta también con impuesto a los dividendos y es mejor que la nuestra. Estados Unidos ni hablar, tiene una tributación empresarial del 21 %, entonces imagínese usted las personas que tienen capitales pudiendo tributar con negocios en Estados Unidos al 21 %, y si lo van a hacer con negocios en Colombia al 30 %, más el 10 de dividendos que da una tributación neta del orden del 38 %, eso son 17 puntos más de tributación que nos hace muy poco competitivos, y en el vecindario nos estamos quedando atrás, esa es la verdad”.
Ya se escucha a los productores agrícolas alertando sobre las consecuencias de ponerle IVA a algunos alimentos, o a los banqueros diciendo que hay que acabar con el 4 x 1,000, es decir que cada sector tiene su interés, ¿cómo conciliar todo eso?
“Las exenciones en renta, básicamente, valen unos 17 billones de pesos, todas las de las personas naturales y personas jurídicas. Todos los beneficios valen 70 billones, es decir, lo más importante no es la renta, lo más importante es el IVA, lo primero que uno debería hacer es eliminar exclusiones de bienes y servicios no básicos absolutamente, porque ahí hay una gran cifra”.
¿Qué cabría en el ítem de no básicos?
“Hay una lista enorme de bienes y de servicios no básicos, son muchas cosas. No valen tanto como los básicos, pero sumando van avanzando. Lo que el Gobierno necesita son 15 o 20 billones de pesos, es decir, el Gobierno necesita sacar un poco de cada lado, tiene que sacar un poco de IVA, en renta. Yo he estudiado muchísimo los beneficios en renta, que son de dos tipos: rentas exentas y descuentos tributarios para personas jurídicas. Las rentas exentas para personas jurídicas que existen yo las mantendría todas porque son adecuadas y generadoras de empleo, y le voy a decir cuáles. Por ejemplo, los beneficios tributarios para el sector de hotelería, ¿quién los elimina en esta situación?, no tiene sentido. Ellos tienen rentas exentas y tarifas diferenciales de renta al 9 %, no los eliminaría. Tampoco eliminaría las rentas exentas asociadas a rentas inmobiliarias para vivienda de interés social o interés prioritario, eliminar esas exenciones conducen a encarecer esos tipos de vivienda, no tendría sentido eliminarlas. Tampoco eliminaría las rentas y beneficios asociados a proyectos en fuentes alternativas de generación de energía, fíjese que todos los avances que ha hecho el Gobierno y el país, que se está convirtiendo en líder en fuentes alternativas de energía, tiene que ver con los beneficios de la Ley 1715, no podemos salir ahora a eliminarlos. Tampoco podemos eliminar todos los beneficios para las actividades creativas, culturales y tecnológicas de la Economía Naranja, son limitadas además, pero ¿con qué cara les salimos ahora a todas esas actividades que han estado tan golpeadas, a decirles que unos beneficios limitados que se les han concedido se terminan? Lo mismo aplica para los beneficios limitados del sector agropecuario en renta, ¿cómo les vamos a eliminar esos beneficios en este momento? No tiene sentido.
Los beneficios aplicables a proyectos forestales, en términos internacionales, casi la mayoría de países conceden beneficios tributarios a proyectos forestales cuyo rendimiento se da a los 10 o 20 años, no tiene sentido eliminar eso, simplemente vamos a alejar a los inversionistas forestales de Colombia. En otro momento, cuando había una situación fiscal más favorable, usted no se alcanza a imaginar la cantidad de inversionistas extranjeros que estaban pensando en desarrollar grandes proyectos forestales en Antioquia, en la costa, en el Meta, en el Vaupés, en Casanare y era increíble, o sea, eso tampoco se debe eliminar. Un gran tema son las zonas francas, no vale mucho en términos de recaudo, pero las zonas francas generan muchísima empleabilidad y son uno de los pocos instrumentos verdaderos de competitividad tributaria porque tienen una tributación a niveles del 20 %, cuando la tributación de Estados Unidos está en el 21 %, entonces dice uno: no deberíamos eliminarlas. De hecho, hace poco el Gobierno expidió una nueva reglamentación de zonas francas, encaminada a flexibilizar y favorecerlas, no tendría ningún sentido su eliminación. Entonces, cuando miro las exenciones en renta, que básicamente se las expliqué todas, pues uno dice: ahí no está el espacio”.
¿Y para las personas naturales?
“En personas naturales, yo creo que pensar en eliminar la renta exenta laboral del 25 % no es razonable, y cuando he oído comentarios de que el 25 % de la renta exenta laboral de personas es un despropósito, porque se entiende el 25 % de cualquier salario, y usted sabe que eso no es así, hay un límite. Por encima de un determinado valor ya ese 25 % no aplica, entonces esto realmente está favoreciendo a la clase media, eso no lo deberíamos quitar. El ahorro pensional voluntario y el ahorro para adquisición de vivienda no los deberíamos eliminar, el argumento del Gobierno o de algunos promotores de esa eliminación es que solo pueden ahorrar quienes tienen más altos ingresos, pero yo creo que desmotivar ese ahorro no es una buena idea. Yo creo que el tema, en realidad, está en ampliar la base de contribuyentes en renta y, sobre todo, en eliminar las exclusiones en IVA, ese es el tema.
¿Y que más tareas de incluir la reforma?
“Tenemos que ser mucho más audaces en lucha contra la evasión, la evasión vale casi 45 billones de pesos al año, es decir, 3 veces la pretensión de una reforma tributaria, o sea que, progresivamente deberíamos mejorar en eso y, aunque en la coyuntura resulte muy difícil plantearlo, porque uno no se imagina con el nivel de desempleo como puede reducir la base de empleabilidad generada por el estado, yo sí estoy convencido que el estado tiene un exceso de costo operativo que, en el mediano plazo, tenemos que reducir como sea. Entonces tenemos que ser: universales en la contribución, progresivos y debemos mantener la competitividad tributaria, eso es lo que yo veo de la reforma”.
¿Cómo sortear la mira que ponen las evaluadoras de riesgo?
“Cada vez hay un sistema más ineficiente, más inequitativo, menos progresivo. Hemos hecho reformas cuyo único propósito es recaudar, y a todos nos consta que lo que ocurre con las reformas tributarias en Colombia es que el Gobierno llega con una cifra en la cabeza: necesito 15 billones de pesos, necesito 10 billones, necesito 7 billones, y los trata de conseguir con lo que propone o con una negociación en el Congreso para conseguirlo de alguna manera. Eso es lo que ha hecho que el sistema colombiano sea profundamente inequitativo porque termina siempre, políticamente, siendo más fácil gravar a los cumplidos que ampliar la base de contribuyentes, que eliminar beneficios que en un momento determinado sean sensibles socialmente, y estamos en un círculo del que no podemos salir. Y, en ese círculo, las calificadoras de riesgo observan que Colombia está llegando este año al 9 % del PIB en déficit, que es básicamente un despropósito. ¿Recuerda cuando decíamos que el objetivo de la regla fiscal era llegar al 1 % en el año 2022? Íbamos en el 2,5 % en el año 2019 con un déficit de 26 billones, íbamos relativamente bien. El covid nos lleva a un déficit de 82 billones en el 2020, pero creo que está subestimado y es de 90 billones en el año, 9 % del PIB como mínimo, la regla fiscal obviamente hecha pedazos y las calificadoras de riesgo, pues a unas economías como la colombiana, no le aceptan niveles de déficit superiores al 60 %, simplemente no se puede. Si uno mira todas las economías desarrolladas del mundo tienen niveles muy altos, pero es justamente por eso, porque ven en la economía colombiana unas fragilidades que, solo a su juicio, les permiten un margen de déficit hasta el 60 % y ya nos pasamos, entonces estamos ahí y yo creo que si no logramos el recaudo las calificadoras nos van a quitar la calificación y el Gobierno está tratando de dar esa tranquilidad, ojalá lo logre, porque aun pasando la reforma, las calificadoras podrían, de todas maneras, quitarnos la calificación. Espero que no”.
¿Cuál sería la cifra de ese recaudo?
“Creo que va a estar por 15 billones, me parece que el análisis político que yo haría es el siguiente: El Gobierno va a llegar con un desmonte universal del IVA como el que yo le propongo, salvo canasta básica y servicios básicos, y me parece que en el Congreso no va a ser tan fácil ese tema, y va a rechazarlo, posiblemente, o todo o mucho de lo que está ahí, dependiendo de que eso afecta la clase media y, obviamente, haciendo un análisis más de cara al electorado que en cara a las responsabilidades hacendisticas. Obviamente, el Gobierno va a empezar a ver de dónde saca lo que no logra por el tema de IVA. El Gobierno va a llegar con la propuesta que yo le sugería de ampliar la base de contribuyentes en renta, no le auguro un buen resultado a esa propuesta tampoco, ojalá que sí, pero lo que le va a pasar al Gobierno es que va a llegar a 15 billones con medidas, que yo creo, son muy desafortunadas porque van a generar eventuales gravámenes extraordinarios, ojalá no, por ejemplo a la renta, al patrimonio, a los dividendos, al Gravamen de los Movimientos Financieros (GMF), con una eventual resurrección no deseada temporal de la renta presuntiva, es decir, van a empezar a arañar con eventuales gravámenes a las ganancias ocasionales a tarifas ordinarias. El reto es que el Congreso entienda la coyuntura fiscal y la necesidad de la competitividad tributaria, si el discurso es esencialmente electoral, la reforma va posiblemente a caer en gravar más a los contribuyentes cumplidos, porque eso políticamente pasa mucho más fácil, que eliminar exclusiones de IVA, que ampliar la base de contribuyentes en renta. Ojalá no nos devolvamos en rentas exentas que son muy importantes y estratégicas para sectores que van a atraer inversión y que están atrayendo inversión, es un reto bien complejo”.
¿Pero es posible lograr los 3 pilares que sugiere de universalidad, progresividad y competitividad?
“En algunas presentaciones académicas que yo he hecho, a eso le he llamado y algunos economistas la trinidad imposible, que es cuando se busca lograr 3 objetivos y que, no necesariamente, son conciliables. Primero es tener más recaudo; segundo generar más estímulos y subsidios que es lo que pide a gritos la economía y tercero mantener la competitividad tributaria. Esos tres yo creo que no son totalmente conciliables, el Gobierno y el Congreso deberían definir por cual van. Creo que el Gobierno se está inclinando por eliminar beneficios, ojalá el Congreso también lo acepte, sobre todo, el IVA, y no terminemos en más impuestos para los cumplidos, eso sería un mal para la competitividad tributaria del país en el mediano plazo”.
Juan Guillermo Ruiz, socio de la firma Posse Herrera Ruiz, le explicó a EL COLOMBIANO el alcance de lo que debería contener la reforma fiscal. FOTO cortesía
