El Consejo de Estado dejó sin efectos las providencias mediante las cuales el Tribunal Administrativo de Cundinamarca había admitido una acción popular contra el nuevo modelo de expedición de pasaportes en Colombia.
El alto tribunal, en un fallo conocido este martes, consideró que durante el trámite inicial del proceso se configuró un “defecto procedimental absoluto” que comprometió las garantías del debido proceso.
La decisión se produjo luego de estudiar una acción de tutela presentada por el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, entidad que alegó que las actuaciones adelantadas por el Tribunal “vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia”.
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En su análisis, la Sala del Consejo de Estado concluyó que “la admisión de la acción popular presentada por el ciudadano Nicolás Dupont no cumplió con varios requisitos esenciales establecidos por la ley”.
Uno de los principales cuestionamientos tuvo que ver con el incumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en la Ley 1437 de 2011, es decir, que el demandante, antes de acudir a una acción popular debió haber acreditado que presentó una solicitud previa ante la Cancillería para que esta pudiera pronunciarse o adoptar medidas frente a los hechos denunciados.
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De acuerdo con el fallo, el abogado Nicolás Dupont no demostró haber agotado ese trámite, pese a que constituye una exigencia indispensable para este tipo de procesos judiciales.
Aunque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo en su momento que podía prescindirse de esa exigencia debido a la “existencia de un eventual perjuicio irremediable relacionado con la prestación del servicio de pasaportes”, el Consejo de Estado concluyó que dicha afirmación carecía de soporte suficiente.
El Consejo de Estado señaló que el Tribunal no hizo “un análisis real, concreto y técnicamente sustentado sobre la supuesta urgencia alegada” por el demandante y advirtió que el Tribunal aceptó los argumentos expuestos en la demanda sin verificar si existían pruebas sumarias que acreditaran un riesgo inminente para el servicio público.
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Para el alto tribunal, la excepción al requisito de procedibilidad no puede aplicarse automáticamente ni basarse únicamente en afirmaciones generales sobre posibles afectaciones administrativas.
Hay que recordar que el nuevo modelo de pasaportes entró a operar en firme desde el pasado 1 de mayo. Se trata de un nuevo modelo de producción y expedición de estos documentos basado en un esquema de cooperación entre el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Imprenta Nacional de Colombia y la Casa de la Moneda de Portugal.
En el momento, las libretas son fabricadas en Portugal y enviadas a Bogotá para su personalización por parte de la Imprenta Nacional antes de ser entregadas a cada usuario.
Otros cuestionamientos del Consejo de Estado
La decisión también cuestionó la forma en que el Tribunal pretendió vincular al proceso a la empresa portuguesa Casa de la Moneda, firma involucrada en el nuevo modelo de expedición de pasaportes.
Según el Consejo de Estado, el despacho judicial ordenó la notificación mediante correo electrónico sin justificar adecuadamente por qué se omitía el procedimiento de carta rogatoria previsto para actuaciones judiciales internacionales.
La Sala indicó que, tratándose de una entidad extranjera, era necesario evaluar el cumplimiento de los tratados y mecanismos de cooperación judicial aplicables antes de disponer una notificación directa.
Como consecuencia de estas irregularidades, el Consejo de Estado dejó sin efectos jurídicos los autos expedidos el 9 y el 24 de febrero de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenó retrotraer la actuación para que se emita una nueva decisión conforme a los parámetros legales.
Responde la Cancillería al fallo
“La Cancillería destaca que esta es la primera decisión judicial relacionada con este asunto y subraya que el fallo tiene importantes efectos jurídicos e institucionales, al exigir un análisis riguroso sobre una demanda que, según la entidad, persigue fines ajenos a la protección del interés público y los derechos colectivos”, dio a conocer este martes el Ministerio de Relaciones Exteriores en un comunicado.
En paralelo, el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores presentó contestación de demanda dentro del proceso promovido por la Procuraduría General de la Nación, en la que reiteró que “el convenio internacional suscrito con la Imprensa Nacional – Casa da Moeda de Portugal contiene una cláusula compromisoria que establece que cualquier controversia relacionada con el contrato —incluyendo eventuales discusiones sobre su validez o nulidad— debe resolverse mediante un tribunal de arbitramento internacional”.
Frente a los cuestionamientos formulados por la Procuraduría, la Cancillería reiteró que “el convenio se ajusta plenamente al ordenamiento jurídico colombiano y hace parte de un proceso de estructuración técnica, jurídica e institucional iniciado en 2024 para modernizar el sistema de expedición de pasaportes en Colombia”.
Asimismo, señaló que “el nuevo modelo no se limita a la producción de libretas, sino que incorpora transferencia de conocimiento, fortalecimiento tecnológico y construcción de capacidades institucionales para avanzar hacia la autonomía nacional en esta materia durante la próxima década”.
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¿Qué viene ahora para el modelo nuevo de pasaportes?
El Tribunal tendrá ahora un plazo de diez días para pronunciarse nuevamente sobre la admisión de la demanda y deberá analizar de manera expresa si las falencias advertidas fueron subsanadas por el demandante.
El alto tribunal advirtió además que, si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decide volver a admitir la acción popular invocando la excepción de perjuicio irremediable, tendrá la obligación de “justificar de forma rigurosa y técnica la existencia de un riesgo cierto e inminente en la prestación del servicio de pasaportes que haga indispensable omitir la petición previa exigida por la ley”.
Igualmente, deberá explicar el mecanismo jurídico mediante el cual se vinculará a Casa de la Moneda respetando los procedimientos internacionales correspondientes.
La decisión, que no afecta en nada la expedición de nuevos pasaportes, también obliga a revisar las reformas y ampliaciones de la demanda que habían sido aceptadas con posterioridad a las providencias ahora anuladas.
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Debido a que el proceso regresa a una etapa anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca deberá pronunciarse nuevamente sobre la validez de esas modificaciones y sobre la procedencia de mantenerlas dentro del expediente.
Con este fallo, el debate judicial sobre el nuevo modelo de expedición de pasaportes no queda cerrado de manera definitiva, pero sí se suspende temporalmente mientras se corrigen las irregularidades procesales advertidas por el Consejo de Estado.
La discusión de fondo sobre la legalidad y conveniencia del esquema impulsado por el Ministerio de Relaciones Exteriores continuará dependiendo de las nuevas decisiones que adopte el Tribunal Administrativo de Cundinamarca una vez rehaga el trámite conforme a las exigencias del debido proceso.
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